Signaler fra EU: En grønnere merverdiavgift?

EU åpner for økt bruk av reduserte avgiftssatser og avgiftsfritak for å ivareta samfunnshensyn som helse, miljø og digitalisering.

Oppsummert

• Finansministrene i EU er enige om at merverdiavgiften i økt grad skal kunne ivareta samfunnshensyn
• De forventede endringene i EUs merverdiavgiftsdirektiv vil også kunne få betydning for regelutviklingen i Norge 

Bakgrunn

I et møte 7. desember 2021 i The European Council of Economic and Financial Affairs («ECOFIN») ble finansministrene i EU enige om å endre EUs merverdiavgiftsdirektiv for å gi medlemslandene økt fleksibilitet til å la avgiftssystemet reflektere politiske målsettinger innen helse, miljø og digitalisering. Endringene bygger på EUs Action Plan fra 2016. En endelig utforming av endringene skal være på plass innen utløpet av mars 2022.

Formålet med endringene er også at medlemslandene skal fase ut avgiftsmessige fordeler for miljøskadelige produkter frem mot 2030.

Selv om det har eksistert direktiver vedrørende merverdiavgift i EU siden 1967, var det først i 1977 at det ble implementert et felles merverdiavgiftsdirektiv gjeldende for alle medlemsstatene. Direktivet fra 1977 ble etter hvert erstattet av gjeldende direktiv 2006/112/EC. Merverdiavgift er ikke en del av EØS-avtalen. Det vil si at Norge ikke er forpliktet til å implementere EUs direktiv 2006/112/EC, men den norske merverdiavgiftsloven er basert på de samme prinsippene som direktivet.

Utviklingen i EU vil dermed være sentral for utviklingen av det norske merverdiavgiftssystemet. 

Den overordnede tanken er at medlemslandene skal gis en mulighet til å bidra til en klimanøytral og grønn økonomi, ved å benytte reduserte satser på miljøvennlige varer og tjenester, samtidig som de forbereder seg på utfasingen av eksisterende miljøskadelige produksjon og forbruk av produkter. Dette er i tråd med det vi også ser i norsk politikk.

Nærmere om endringene

Endringene legger opp til en økt harmonisering ved at det fastsettes regler for hvor mange reduserte avgiftssatser man kan operere med, og hvilket nivå disse avgiftssatsene kan være. I tillegg utvides listen med varer og tjenester som kan omfattes av reduserte avgiftssatser eller fritak.

Medlemslandene gis mulighet til å benytte to reduserte avgiftsatser på minimum 5 %, én redusert avgiftssats på lavere enn 5 %, samt fritak («nullsats»). Nullsats betyr ingen utgående avgift, men rett til fradrag for inngående avgift på innkjøp. Det er angitt spesifikt hvor mange kategorier i listen som kan benyttes pr. sats/fritak. Medlemslandene gis dermed en valgfrihet innen en fastsatt ramme.

Hva er de viktigste endringene?

Listen over ytelser som skal kunne omfattes av reduserte avgiftssatser eller avgiftsfritak utvides med medisinsk beskyttelses- og smittevernutstyr som benyttes under COVID-19, men også utstyr som vil være nyttig ved fremtidige pandemier, humanitære kriser og naturkatastrofer. Blant disse varene er personlig verneutstyr og munnbind, samt utstyr som anses som essensielle hjelpemidler for funksjonshemmede.

Videre er det vil digitale tjenester i form av strømming av kultur- og sportsbegivenheter med betalt internettilgang omfattes. 

Også utleie og salg av sykler, herunder el-sykler, samt service og vedlikehold på syklene er lagt til på listen. Endringene gjelder videre solcellepanel til installasjon i private hjem, klimavennlige varmesystemer mv. og andre lignende «grønne» løsninger i samsvar med EUs klimaprioriteringer. Medlemslandene skal kunne fastsette reduserte satser eller nullsats på levering av elektrisitet, fjernvarme, fjernkjølig og biogass som oppfyller visse vilkår. Også konstruksjon, bygging og vedlikehold av bygg til samfunnsmessige formål er tatt inn i listen.

Juridiske tjenester som ytes til ansatte under arbeidskontrakt og til arbeidsledige i forbindelse med arbeidsrettssaker for domstolene legges til på listen.  Dette gjelder bistand til privatpersoner, ikke til juridiske personer, i arbeidsrettssaker. I tillegg omfatter endringene juridiske tjenester under ordninger med «legal aid scheme», som trolig vil være tilsvarende ordninger som fri rettshjelp e.l.

Endringene pålegger også medlemsland å fjerne reduserte satser eller nullsats på varer og tjenester som anses å ikke støtte opp under EUs prioritering om å bekjempe klimaendringer. Dette må gjøres innen 2030.

Reglene som ECOFIN nå er enige om, er et tydelig tegn fra EU om at tilpasninger på bakgrunn av samfunnsmessige behov bør tillates i avgiftsregelverket, og at man i gitte tilfeller skal vekte dette hensynet høyere enn provenyhensynet.

Provenyhensyn vs. samfunnshensyn?

Merverdiavgiften er en fiskal skatt; det vil si at den har som formål å skaffe staten inntekter. En fiskal skatt kjennetegnes ved at den har et bredt nedslagsfelt, og at den ikke tar samfunnsmessige hensyn som helse og miljø. I budsjettåret 2021 utgjorde statens inntekter fra merverdiavgift 321 milliarder kroner. Et avgiftsregelverk som tar spesifikke samfunnshensyn vil kunne føre til endret forbruksmønster som igjen kan føre til redusert proveny. Dette er også påpekt av ECOFIN som uttaler at man må se disse hensynene samlet for å opprettholde et godt avgiftssystem.

I Norge har spørsmålet om å ta i bruk differensierte avgiftssatser og fritak som politisk virkemiddel vært utredet og diskutert ved flere anledninger. Et enstemmig ekspertutvalg frarådet i NOU 1993:8 å innføre differensierte avgiftssatser. Også Scheel-utvalget konkluderte med at merverdiavgiften bør ha som formål å skaffe staten inntekter – og ikke ivareta bestemte samfunnsmessige formål, jf. NOU 2014:13. Scheel-utvalget forslo et system med to avgiftssatser på hhv. 25 % og 15 %, hvorav fritakene (nullsats) også ble avgiftspliktige. I 2019 konkluderte et ekspertutvalg innen merverdiavgift med at særordninger i merverdiavgiftsreglene er et lite målrettet tiltak for å støtte bestemte samfunnsformål, jf. NOU 2019: 11. Ekspertutvalgets mandat var å se på forenklinger i avgiftssystemet med fokus på avgiftssatser, og de anbefalte én avgiftssats. 

Med signalene fra ECOFIN tror vi at det nå går i en retning der samfunnshensyn blir mer relevante ved utforming av avgiftsreglene – også i Norge. Selv om det historisk sett er gjort vurderinger som går i motsatt retning, vil endringer i EUs merverdiavgiftsdirektiv åpne for en annen tilnærming. Samtidig vil statens inntektsreduksjon fra merverdiavgiften kunne medføre at flere tjenester som i dag er fritatt eller unntatt fra avgiftsplikt, i fremtiden blir avgiftspliktige.