Bufor ryzyka systemowego od nowa

Bufor ryzyka systemowego to jeden z instrumentów nadzoru makroostrożnoścowego, z których mogą korzystać według uznania państwa członkowskie. Ma on na celu łagodzenie skutków ryzyka makro lub ryzyka systemowego w sektorze bankowym, tak aby przeciwdziałać zakłóceniom w systemach finansowych i w efekcie niepożądanym skutkom dla gospodarki.

Sam instrument nie jest nowy – wprowadzony w 2013 roku Dyrektywą CRD IV1 w ramach reformy sektora bankowego po kryzysie finansowym – podlega dziś redefinicji. Nowością jest tzw. sektorowy bufor ryzyka systemowego. Co to może w praktyce oznaczać dla banków w Polsce?

Co się zmienia w wyniku wdrożenia CRD V?

Obowiązująca od połowy 2019 r. Dyrektywa CRD V2 wprowadza kilka istotnych zmian w odniesieniu do wymogu utrzymywania bufora ryzyka systemowego. Poza dotychczasowym porządkiem prawnym przewidującym możliwość zastosowania bufora ryzyka systemowego w odniesieniu do sektora finansowego lub „co najmniej jednego podzbioru tego sektora”, CRD V daje dodatkową możliwość zróżnicowania bufora w zależności od rodzajów ekspozycji generujących ryzyko makroostrożnościowe lub ryzyko systemowe.

W rezultacie bufor ryzyka systemowego, po uwzględnieniu zmian wynikających z CRD V i transpozycji do krajowego porządku prawnego (w naszym przypadku w drodze zmiany ustawy o nadzorze makroostrożnościowym), może mieć zastosowanie do:

• wszystkich ekspozycji znajdujących się w danym kraju,
• poszczególnych rodzajów następujących ekspozycji (lub podzbiorów), w tym:
  • ekspozycji detalicznych zabezpieczonych na nieruchomościach mieszkalnych
  • ekspozycji wobec przedsiębiorstw zabezpieczonych na nieruchomościach komercyjnych,
  • wszystkich pozostałych ekspozycji detalicznych lub pozostałych ekspozycji wobec przedsiębiorstw,

Warto zwrócić uwagę na możliwość zróżnicowania poziomu wymogu zarówno dla różnych grup (podzbiorów) instytucji (jak dotychczas – w praktyce w niektórych krajach członkowskich), jak również dla różnych podzbiorów ekspozycji. Ponadto, bufor ryzyka systemowego w nowym reżimie CRD V nie może adresować rodzajów ryzyka, które zostały uwzględnione w ramach bufora antycyklicznego oraz bufora instytucji o znaczeniu systemowym. Może to oznaczać, że w stosunku do jednego banku zastosowanie może mieć kilka sektorowych buforów ryzyka systemowego. W takim przypadku ich suma nie powinna przekraczać poziomu 3% łącznej kwoty ekspozycji na ryzyko. Ewentualne zwiększenie poziomu wymogu do 5% przez wyznaczony organ3 wymaga uzyskania opinii Komisji Europejskiej, a w każdym przypadku również powiadomienia Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego.

Wytyczne EBA – praktyczne wskazówki dla organów, jak efektywnie wyznaczać poziomy buforów ryzyka systemowego

Konsultacje zainicjowane przez EBA w lutym 2020 roku4 dotyczące Wytycznych EBA w tym zakresie zawierają szereg praktycznych informacji dla właściwych lub wyznaczonych organów (zgodnie ze specyfiką poszczególnych państw członkowskich) co do sposobu podejścia do wyznaczania sektorowego bufora ryzyka systemowego.

Wytyczne wskazują na 3 wymiary, w odniesieniu do których może zostać wyznaczony bufor ryzyka systemowego:

• rodzaj dłużnika (np. osoba fizyczne, przedsiębiorstwa, w tym podmioty niefinansowe, instytucje finansowe),
• rodzaj ekspozycji (zastosowanie do wszystkich ekspozycji lub jedynie do eskpozycji detalicznych, innych niż detaliczne, ekspozycji pozabilansowych lub bilansowych – w tym poszczególnych kategorie kredytów, np. kredytów FX),
• rodzaj zabezpieczenia (ekspozycje zabezpieczone, w tym np. zabezpieczone na nieruchomościach mieszkalnych czy komercyjnych, ekspozycje niezabezpieczone).

Dodatkowo, do każdego z ww. wymiarów można określić podkategorię odnoszącą się do rodzaju działalności, profilu ryzyka czy struktury geograficznej. W rezultacie – zgodnie z przykładami przedstawionymi przez EBA – można wprowadzić bufor w odniesieniu do ekspozycji detalicznych wobec osób fizycznych, zabezpieczonych na nieruchomościach mieszkalnych zlokalizowanych w stolicy kraju członkowskiego powyżej określonego poziomu LTV czy DTI… Przykład ten jednoznacznie wskazuje na cel wprowadzenia bufora – ukierunkowanie na konkretne ryzyko i konkretne ekspozycje. Z drugiej strony Wytyczne postulują, aby państwa członkowskie unikały nadmiernego skomplikowania przy wyznaczaniu „siatki” sektorowych buforów ryzyka systemowego.

Bufor ryzyka systemowego dziś…

Dziś podejście do bufora ryzyka systemowego w państwach członkowskich jest zróżnicowane – zarówno pod względem poziomu wymaganego bufora, jak również zastosowania (do wszystkich lub wytypowanych banków, do wszystkich eskpozycji lub ekspozycji na terytorium danego kraju członkowskiego). W Polsce 3-procentowy bufor ryzyka systemowego miał w normalnych warunkach rynkowych, gospodarczych i makroekonomicznych zastosowanie do wszystkich instytucji na poziomie indywidulanym i skonsolidowanym i dotyczy ekspozycji na terytorium RP. W związku z epidemią koronawirusa bufor ryzyka systemowego został uchylony w marcu 2020 r.

… i w przyszłości (post COVID-19)

Omawiane Wytyczne EBA mają mieć zastosowanie od grudnia 2020 roku. Termin ten zbiega się z wdrożeniem do porządków prawnych państw członkowskich przepisów dyrektywy CRD V. Można zatem oczekiwać, że po terminowej transpozycji przepisów odpowiednie organy będą mieć realną możliwość ukształtowania na nowo bufora ryzyka systemowego zgodnie z nowym reżimem. W rezultacie należałoby oczekiwać przedefiniowania dotychczasowego podejścia stosowanego w Polsce, aby było ono bardziej wrażliwe na ryzyko, tj. ukierunkowane na konkretne ryzyka i konkretne ekspozycje. Może to mieć szczególne znaczenie w sytuacji po kryzysie wywołanym epidemią koronawirusa, której skutki dla gospodarki i stabilności systemu finansowego na pewno będą poważne. Jakiekolwiek zmiany w tym zakresie będą miały przełożenie na sytuację kapitałową banków, jak również inne wymogi regulacyjne, w tym indywidulaną wysokość wymogu MREL wyznaczanego przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny.

1. DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE
2. DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2019/878 z dnia 20 maja 2019 r. zmieniająca dyrektywę 2013/36/UE w odniesieniu do podmiotów zwolnionych, finansowych spółek holdingowych, finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej, wynagrodzeń, środków i uprawnień nadzorczych oraz środków ochrony kapitału
3. Zgodnie z dotychczasowym podejściem w Polsce organem tym jest Minister Finansów
4. Consultation Paper, Draft Guidelines on the appropriate subsets of sectoral exposures to which competent or designated authorities may apply a systemic risk buffer in accordance with Article 133 (5)(f) of Directive 2013/36/EU, EBA-CP-2020-02, 12 February 2020