Nowelizacja specustawy jądrowej

Co regulowała specustawa?

Specustawa jądrowa w pierwotnym brzmieniu obejmowała swoim zakresem przedmiotowym kwestie dotyczące uregulowania początkowego etapu cyklu życia inwestycji jaką jest elektrownia jądrowa – przygotowanie inwestycji oraz budowa elektrowni jądrowej. Specustawa jądrowa modyfikowała przepisy z zakresu m.in. postępowania administracyjnego, prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa wodnego. Ustawodawca wprowadził obowiązek uzyskania szeregu pozwoleń, które inwestor musi uzyskać w odpowiedniej kolejności, przed rozpoczęciem prac budowlanych, a także nadał kompetencje odpowiednim organom do ich wydania. Do pozwoleń uregulowanych w Specustawie jądrowej należą m.in.:

1. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – stanowi ona ocenę działania możliwości obiektu na danym obszarze. Decyzja ta określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, a także nakłada obowiązek zapobiegania i monitorowania oddziaływania na środowisko. Decyzja ta jest załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej;
2. raport lokalizacyjny – stanowi efekt oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego, który ma być zlokalizowany na terenie umożliwiającym zapewnienie bezpieczeństwa jądrowego, ochrony radiologicznej i fizycznej podczas rozruchu, eksploatacji i likwidacji tego obiektu, a także przeprowadzenie sprawnego postępowania awaryjnego w przypadku wystąpienia zdarzenia radiacyjnego;
3. decyzja lokalizacyjna – wskazuje warunki techniczne i wynikające z potrzeb ochrony środowiska, a także oznaczenia nieruchomości, które mają zostać wywłaszczone dla celów budowy elektrowni jądrowej. Załącznikami do tej decyzji są m.in. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raport lokalizacyjny;
4. decyzja zasadnicza – jest aktem warunkującym ubieganie się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu jądrowego. Jest to jednocześnie forma bezpośredniej kontroli państwa nad procesem inwestycyjnym;
5. pozwolenie na prace przygotowawcze – jego wydanie jest fakultatywnym etapem procesu powstawania obiektu jądrowego. Prace te polegają na zagospodarowaniu terenu budowy, który został wskazany w decyzji lokalizacyjnej, wraz z utworzeniem tymczasowych obiektów budowlanych, podłączeniu do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy, rozbiórkę ewentualnych budynków znajdujących się na terenie objętym decyzją lokalizacyjną, czy usunięcie z tego terenu drzew i krzewów;
6. zezwolenie na wykonywanie działalności związanej z narażeniem – jest wydawane przez Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki i umożliwia prowadzenie działalności polegającej na budowie, rozruchu, eksploatacji oraz likwidacji obiektów jądrowych;
7. zezwolenie na budowę – z uwagi na rozmiary i znaczenie inwestycji jądrowych zezwolenie na budowę wydawane jest przez Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki i jest instrumentem stanowiącym kontrolę mającego powstać obiektu jądrowego w aspekcie finansowym.

Kluczowe zmiany

Zmiana kolejności uzyskiwanych przez inwestora pozwoleń

Przede wszystkim Nowelizacja specustawy jądrowej zmieniła kolejność uzyskiwania pozwoleń. W porównaniu do pierwotnego brzmienia Specustawy jądrowej teraz w pierwszej kolejności inwestor musi uzyskać decyzję zasadniczą. Pierwotnie decyzja zasadnicza była wydawana po przeprowadzeniu niezbędnych postępowań związanych z ustaleniem lokalizacji inwestycji jądrowej, w tym po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej. W Nowelizacji specustawy jądrowej decyzja zasadnicza rozpoczyna cały proces. Treść decyzji ma określać gminy, na obszarze których dozwala się lokalizację inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, spośród gmin wskazanych we wniosku o wydanie decyzji zasadniczej, dozwoloną maksymalną moc zainstalowaną oraz dozwolone rodzaje technologii reaktorowych spośród technologii wskazanych we wniosku o wydanie decyzji zasadniczej.

Dopiero po wydaniu decyzji zasadniczej inwestor będzie zobowiązany do uzyskania decyzji lokalizacyjnej, do której załącznikami są decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raport lokalizacyjny. Szczególnie raport lokalizacyjny stanowi skomplikowany element decyzji lokalizacyjnej, ponieważ na jego podstawie organ stwierdza, czy dany teren jest odpowiednim do budowy obiektu energetyki jądrowej oraz czy umożliwia zapewnienie bezpieczeństwa jądrowego przez cały cykl życia obiektu jądrowego.

Zmiana kolejności wydawanych decyzji wydaje się właściwa, ponieważ inwestor uzyska glejt od organu administracji publicznej na podjęcie dalszych, bardziej zaawansowanych działań, co z pewnością może mieć znaczenie w kontekście kosztów całej inwestycji.

Wprowadzenie opłat za wydanie decyzji

Nowelizacja specustawy jądrowej wprowadza dodatkowe wymogi, które musi spełnić inwestor ubiegający się o wydanie danej decyzji, mianowicie konieczność uiszczenia opłat skarbowych od wniosków o wydanie decyzji. Wymóg ten wprowadzono dla następujących decyzji:

1. decyzja zasadnicza – minister właściwy do spraw energii rozpatruje wniosek o wydanie decyzji zasadniczej dopiero po uiszczeniu przez wnioskodawcę opłaty w wysokości 200 000 zł,
2. decyzja lokalizacyjna – właściwy miejscowo wojewoda rozpatruje wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej po uiszczeniu przez wnioskodawcę opłaty w wysokości 100 000 zł,
3. opinia Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki (dalej: „PPAA”) w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej na temat wstępnego raportu lokalizacyjnego sporządzonego przez inwestora po dokonaniu wstępnej oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację tego obiektu – uzyskanie wspomnianej opinii jest warunkiem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Wniosek o wydanie opinii jest rozpatrywany przez PPAA dopiero po wniesieniu przez inwestora opłaty w wysokości 200 000 zł,
4. decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji – jeżeli do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia wstępnego raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w punkcie 3.2 3) konieczne jest wejście na teren cudzej nieruchomości, inwestor może wystąpić do wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Właściwy miejscowo wojewoda rozpatruje wniosek dopiero po uiszczeniu przez wnioskodawcę opłaty w wysokości 100 000 zł.

Nałożenie obowiązku uiszczania opłat za wydanie przez poszczególne organy decyzji jest nowością wprowadzoną przez ustawodawcę w Nowelizacji specustawy jądrowej. Zmianę należy ocenić pozytywnie, ponieważ nakładając na inwestora dodatkowy wymóg finansowy w postaci opłat od wniosków, ustawodawca wprowadził do procesu inwestycyjnego budowy obiektu jądrowego element eliminacji podmiotów, które nie posiadają stabilnego zaplecza finansowego oraz takich, które nie będą w stanie zapewnić prawidłowego przebiegu procesu budowy elektrowni jądrowej.

Dodanie rozdziału poświęconego inwestycji spółki Polskie Elektrownie Jądrowe Sp. z o.o. na obszarze gmin Choczewo lub Gniewino i Krokowa

Ustawodawca w Nowelizacji specustawy jądrowej przewidział miejsce dla nowego rozdziału, który reguluje kwestię przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej na obszarze gmin Choczewo lub Gniewino i Krokowa oraz inwestycji towarzyszących. Ustawa wyraźnie określa, że przedmiotem dodanego rozdziału jest budowa i eksploatacja pierwszej w Polsce elektrowni jądrowej, o mocy elektrycznej do 3750 MWe, na obszarze gmin Choczewo lub Gniewino i Krokowa. Na mocy dodanych przepisów PEJ otrzymała możliwość przygotowania i realizacji inwestycji ww. obiektu jądrowego. Ponadto PEJ została wyposażona w kompetencje koordynacyjne w zakresie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie elektrowni jądrowej oraz inwestycji towarzyszących poprzez opracowanie zasad koordynacji inwestycji, opracowanie harmonogramu skonsolidowanego przygotowania i realizacji inwestycji, czy też monitorowania wykonywania zadań zgodnie z harmonogramem. Ustawodawca określił również inwestycje towarzyszące budowie pierwszej polskiej elektrowni jądrowej: budowa infrastruktury hydrotechnicznej, budowa drogi krajowej zapewniającej dojazd do pierwszej w Polsce elektrowni jądrowej, budowa, przebudowa lub remont infrastruktury kolejowej, czy też budowa, przebudowa lub remont sieci elektroenergetycznej na potrzeby inwestycji w zakresie obiektu jądrowego.

Nowelizacja specustawy jądrowej, a SMR

Technologia SMR – małych modułowych reaktorów jądrowych (ang. Small Modular Reactors), jest uznawana za przyszłość wytwarzania energii elektrycznej z atomu. SMR są zaawansowanymi reaktorami jądrowymi o mocy wytwórczej do 300 MWe, co stanowi około jedną trzecią mocy wytwórczych tradycyjnych reaktorów jądrowych. SMR, które mogą wytwarzać dużą ilość niskoemisyjnej energii elektrycznej, to:

-      Mały (Small) – ułamek wielkości konwencjonalnego reaktora jądrowego,

-      Modułowy (Modular) – umożliwia fabryczny montaż systemów i komponentów oraz transport danej jednostki do miejsca, w którym będzie zainstalowany,

-      Reaktor jądrowy (Reactor) – wykorzystuje reakcję rozszczepienia jądrowego do wytwarzania ciepła do produkcji energii.[1]

Do zalet SMR należy zaliczyć to, że „dostarczane są jako gotowe moduły, skracany jest czas budowy jednostki w terenie. Należy jednak pamiętać, że konieczne są rozległe prace wyprzedzające dla wyprodukowania elementów modułowych tego reaktora (budowa „fabryki reaktorów”). (…) Największą zaletą SMR jest stosunkowo niewielki koszt inwestycyjny jednego bloku, który jest trudną do pokonania barierą dla inwestujących w wielkie reaktory. Ważną zaletą SMR jest możliwość instalowania blisko odbiorców, co obniża koszty sieci i przesyłu. Taka bliska lokalizacja stanowi jednak istotną zmianę w filozofii bezpieczeństwa jądrowego, która dotychczas wymagała lokalizowania reaktorów daleko od ośrodków zaludnienia.”[2]

Technologie tą należy zakwalifikować do technologii mocno rozwijających się, które będą dostępne w niedalekiej przyszłości. Pierwsze komercyjne projekty dopiero ruszają, a kontynentem, którego prace są na zaawansowanym etapie jest kontynent amerykański. 20 stycznia 2023 r. Amerykańska Komisja Dozoru Jądrowego (NRC, ang. Nuclear Regulatory Commission) wydała pierwszy certyfikat dla projektu SMR opracowanego przez firmę NuScale Power Corp. Jest to pierwsza certyfikacja nowej generacji reaktorów jądrowych w USA.[3]

Nowelizacja specustawy jądrowej nie wprowadziła jednak szczegółowych przepisów dedykowanych SMR, co oznacza, że potencjalny inwestor, chcący rozpocząć projekt budowy SMR w Polsce byłby zobowiązany stosować przepisy Specustawy jądrowej w brzmieniu ustalonym przez Nowelizację. Wydaje się, że dobrym rozwiązaniem byłoby opracowanie przepisów, które dawałyby zaczątek istnienia regulacji dotyczących SMR w polskim ustawodawstwie. Byłby to jasny przekaz, że ustawodawca bierze pod uwagę rozwijające się technologie i pozostawia otwarte drzwi dla nowych rozwiązań. Jednocześnie warto zwrócić uwagę, że ze względu na charakter SMR, które ze swej istoty mają być projektami generującymi mniejsze koszty inwestycyjne, a także z uwagi na ich mniejszą moc wytwarzaną, godnym uwagi jest zmodyfikowanie przepisów Specustawy jądrowej w taki sposób, aby uprościć procedury dla inwestycji SMR. Oczywiście uproszczenie procedur nie powinno odbywać się kosztem bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej kraju, a przede wszystkim terenów przyległych do lokalizacji inwestycji SMR. Uproszczenie procedur byłoby kolejnym elementem ułatwiającym powstawanie technologii SMR, która z założenia ma być łatwiej dostępna, a nakłady finansowe, w porównaniu do tradycyjnych reaktorów jądrowych mniejsze.

Wejście w życie

Ustawodawca nie przewidział szczególnego terminu vacatio legis. Zgodnie z jej treścią ustawa weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 13 kwietnia 2023 r.

[1] https://www.iaea.org/newscenter/news/what-are-small-modular-reactors-smrs

[2] Małe Reaktory Modułowe SMR, K. Samul, A. Strupczewski, G. Wrochna, Narodowe Centrum Badań Jądrowych, 18.03.2013 r.

[3] https://www.reuters.com/business/energy/us-approves-design-nuscale-small-modular-nuclear-reactor-2023-01-20/

Podsumowanie

Nowelizacja specustawy jądrowej wprowadziła zmiany, które konkretyzują działania i obowiązki inwestorów. Przepisy te zapewniają również większą przejrzystość i czytelność wymagań stawianych przez ustawodawcę podmiotom realizującym tak duże i skomplikowane przedsięwzięcie, jakim jest budowa elektrowni jądrowej. Zmiany uszczelniają procedury administracyjne w zakresie wydawania decyzji przez poszczególne organy administracyjne, uczestniczące w procesie inwestycyjnym, poprzez dodanie terminów, w jakich organy te mają wydać poszczególne decyzje.

Jednocześnie warto zauważyć, że Specustawa jądrowa nie obejmuje swoim zakresem wszystkich kwestii związanych z procesem budowy elektrowni jądrowej. Do takich kwestii należy zaliczyć bardziej rozbudowane przepisy dotyczące finansowania całej inwestycji, w szczególności kontroli posiadania przez inwestora zdolności finansowych, pozwalających zrealizować inwestycję. Niemniej przepisy wprowadzone Nowelizacją specustawy jądrowej czynią tą regulację bardziej dojrzałą, w porównaniu do jej pierwotnego brzmienia, a zmiany dokonane przez ustawodawcę należy ocenić pozytywnie. Zgodnie z informacjami uzyskanymi z Ministerstwa Klimatu i Środowiska trwają prace nad kolejną nowelizacją Specustawy jądrowej. Nowelizacja ta ma mieć szerszy zakres niż nowelizacja, która weszła w życie 13 kwietnia br. Nadchodząca nowelizacja ma uprościć i umożliwić przyspieszenie inwestycji w duży i mały atom, ze szczególnym uwzględnieniem ułatwień dla małego atomu. Obecne brzmienie ustawy stanowi więc solidny punkt wyjścia do dalszych prac.