Análisis y reflexiones sobre el Libro Blanco para la reforma tributaria

El pasado día 3 de marzo el denominado Comité de Personas para la Reforma del Sistema Tributario  hizo entrega a la Ministra de Hacienda del Libro Blanco para la Reforma Tributaria.

Con ello, se dio cumplimiento al encargo resultante del Componente 28 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), en función del cual – a su vez- el Gobierno de España se compromete frente a la Unión Europea a la aprobación de una reforma de nuestro sistema tributario que el propio PRTR data en el primer trimestre de 2023 –a reserva de una nueva y previsible renegociación del mismo con la Unión Europea-. Algunas de las reformas aludidas en el citado Plan ya se habrían materializado en 2021, como la aprobación de los impuestos digital o sobre transacciones financiarías, y otro estarían previstos para los próximos trimestres de 2022, como es el caso de la actualización de los impuestos de matriculación, circulación, gases fluorados, hidrocarburos, plásticos, residuos y movilidad sostenible.

Partiendo de la menor recaudación sobre PIB de España que nuestros socios europeos, el Libro ofrece un amplísimo catálogo de medidas fiscales con el objetivo de elevar la presión fiscal, frente a una menor preocupación por las necesidades de crecimiento y mejora de la competitividad de la economía española. En ese diagnóstico se echa en falta una mayor atención al índice de competitividad fiscal -donde ocupamos el poco honroso puesto 30 de las 37 economías de la OCDE- o del esfuerzo fiscal efectivo -incidencia que la presión fiscal tiene sobre la capacidad económica del contribuyente, partiendo de nuestra renta disponible per cápita en paridad de poder de compra-, donde ya somos los octavos de la UE, muy por encima de la media europea.

En relación con la composición de los ingresos públicos, el Libro Blanco plantea la posibilidad de incrementar el potencial recaudatorio del sistema, en la tributación sobre la renta, el consumo y la riqueza y, de forma muy singular, en la actualización de la fiscalidad ambiental y las economías emergentes.

Efectivamente, el Libro Blanco nos da una batería de propuestas, sin votos particulares en su texto, que podrían incrementar la recaudación del Estado incluso hasta el objetivo del 43% señalado por el presidente Sánchez en la presentación del informe España 2050, pues los planteamientos superan los 50.000 millones de euros. 

Teniendo como objetivo la elevación de la presión fiscal, se observa en el texto la obsesión por la mejora de la “recaudación”, que cita en casi 400 ocasiones, versus las apenas 50 en las que se refiere a la “competitividad”, cuestión que debería haber sido verdaderamente nuclear. En ese examen semántico las referencias a la necesidad de más compensaciones, transferencias y subsidios superan de largo las 200 menciones, lo que nos permite reflexionar sobre la tendencia del informe hacia un Estado más intervencionista y menos liberal.

Pero el estudio es el que es y, de entrada, al analizar el IRPF –un impuesto cuya revisión no formaba parte del encargo del Ministerio- y, tras apenas plantearse varios ajustes técnicos, sugieren convertirlo en el gran catalizador de la batería de subsidios con las que compensar a las rentas más bajas tras las subidas propuestas de impuestos indirectos- obviando de partida la enorme curva de progresividad que nuestro impuesto tiene en comparación con los alabados nórdicos.

En el Impuesto sobre Sociedades se realizan pocas sugerencias, y todas pasan acertadamente por participar de los debates en el seno de la OCDE y UE-, y por un fortalecimiento de las deducciones por I+D+i, con gestos favorables a una mayor compensación de bases imponibles negativas (BIN), a cambio de mayores restricciones en las exenciones del artículo 21.

Se descarta una imposición basada en el gravamen sobre el resultado contable y se justifica la necesidad de los ajustes fiscales por las diferencias entre normativa contable y fiscal, aconsejando una simplificación del sistema de ajustes, lo que debería conllevar una mejora en la gestión y en el control del impuesto.

El Comité analiza el tratamiento de las rentas externas y la corrección de la doble imposición internacional y se refiere expresamente la existencia de margen normativo -resultante del artículo 3 de la Directiva matriz-filial- para limitar más el alcance de la exención del artículo 21 de la LIS, reforzando los actuales requisitos de participación y tenencia (que se podrían llevar a un 10% -frente al 5% actual- y a dos años -frente a los doce meses actuales-), aunque sin obviar que dicha medida podría tener un importante impacto en la competitividad de la empresa española.

En el ámbito de las dotaciones por amortización se sugiere una revisión o actualización periódica de las tablas, la simplificación de los métodos con una preferencia por el sistema lineal y el mantenimiento de regímenes de libertad de amortización o de amortización acelerada para fomentar la transición energética o la sostenibilidad medioambiental.

Respecto del régimen de compensación de bases imponibles negativas (BIN), se propone eliminar la franquicia del millón de euros y la generalización del mismo límite de compensación para todos los contribuyentes (en el 70%) con independencia de la cifra de ingresos -justificando esta medida en los efectos perniciosos que produce una tributación efectiva discontinua en atención al tamaño-. Descarta además la introducción de un límite temporal, así como un sistema de compensación hacia atrás -carry back-, propio de la tributación anglosajona pero ajeno a nuestra tradición en este aspecto.

En el ámbito de la financiación empresarial se aboga por mantener el actual régimen de deducción de gastos financieros y por la introducción de una deducción sobre fondos propios (ACE o “Allowance for Corporate Equity”) con objeto de mitigar el sesgo al endeudamiento derivado del distinto tratamiento contable que reciben ambos instrumentos. La propuesta estaría en línea con las directrices apuntadas por la Comisión Europea en su propuesta DEBRA (“Debt-equity bias reduction allowance”), y vendría acompañada por la eliminación de las reservas de capitalización y nivelación.

En el ámbito de los beneficios fiscales, se recomienda el mantenimiento del patent box, el régimen de SICAV y SOCIMIs, el tratamiento de donativos y mecenazgo y la reducción a empresas dedicadas al arrendamiento de viviendas, por cuanto que dichas medidas u otras similares están generalizadas en países de nuestro entorno y su supresión podría determinar un agravio comparativo. En todo caso, sí se recomienda una revisión permanente para valorar su adecuación a los fines perseguidos.

Se propone una profunda revisión de la deducción por la realización de actividades de I+D+i, entre las que destacan la exención de la deducción de I+D+i del cómputo de la base imponible previa sobre la que se aplica el gravamen mínimo del 15%; la compatibilidad de la deducción con el régimen de bonificaciones a la Seguridad Social; la simplificación del sistema de acreditación para mejorar además la seguridad jurídica; mejoras en los porcentajes de deducción de personal investigador y para inversiones; el ensanchamiento de la base de la deducción -haciendo posible su aplicación a proyectos de software vinculados al big data, IA, o Industria 4.0 así como gastos e inversiones con cargo al Programa Next Generation-; revisión al alza de los límites de aplicación de las deducciones; o permitir la aplicación de la monetización en el mismo ejercicio de la liquidación, sin aplicar el actual descuento del 20% de las cantidades devengadas y sin requisito adicional para su aplicación para entidades con gasto reconocido como fiscalmente deducible en innovación tecnológica hasta 1 millón de euros y de hasta 5 millones de euros en I+D.

El capítulo de las “economías emergentes” se convierte en una descripción de youtubers y economía colaborativa -obviando otras con mucho más potencial económico -con una invitación a nuestros mayores para su regulación. Sí desarrolla la necesidad de incentivar las empresas emergentes, confiando en los parabienes del Proyecto de Ley de Startups presentado ya en el Congreso.

Sí demuestra empíricamente el informe nuestro problema con el IVA, recomendando la solución danesa del tipo único, algo difícilmente realizable en España, tanto desde un punto de vista social -la cesta de la compra y una inflación a la que siquiera se alude-, como económico -ante sectores como la hostelería que concentran un porcentaje de empleo muy elevado-. Además, sugiere el mantenimiento de la exención de los servicios de sanidad y educación prestados por el sector privado. Sin embargo, en relación con los servicios financieros, se alinea con la Comisión Europea que, hoy, plantea dos posibles alternativas a la exención vigente: el gravamen pleno de los servicios financieros y de seguros y una tributación limitada a los servicios basados en comisiones.

También se destacan nuestras escasas tasas -un punto por debajo en presión fiscal- y, sobre todo nuevos impuestos medioambientales, cuyo principio “quien contamina, paga” debería llevar no a presumir de una recaudación de hasta 15.000 millones más, sino de la reordenación de nuestros comportamientos, y de su necesaria afectación para acelerar el cambio climático como pauta general. Curiosamente, cuando existen 82 tributos autonómicos que distorsionan la unidad de mercado, no se insiste en su armonización.

Sí se asume el paquete climático Fit for 55 de la UE, en lo que se refiere a los nuevos impuestos al diésel o transporte aéreo y marítimo; y de acuerdo con el PRTR, pero con una motivación escasa, se apuesta por nuevos impuestos para los billetes de avión, residuos o plásticos, áridos, fertilizantes nitrogenados, emisiones industriales y ganaderas, por extracción de recursos hídricos, por el pago por uso de infraestructuras y por tasas municipales de residuos. Sin embargo, se obvian los consolidados planteamientos respecto de la integración de los impuestos sobre matriculación y circulación para apostar por una subida de los dos, a los que sumaría un nuevo tributo sobre la congestión en ciudades.

La guinda la encontramos en la última propuesta, la número 118, en la que después de hacer un examen doctrinal de los impuestos sobre patrimonio y sucesiones -que apenas recaudan un 0,2% sobre PIB-, y en un país cuasi federal con principios de autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal consolidados, se apuesta por coartar las competencias de las CCAA, respecto de tributos que paradójicamente no afectarían a la unidad de mercado.

Sea como fuere, en los próximos meses deberíamos atender, en primer lugar, a la renegociación del PRTR no sólo para asumir las condiciones del Reino de España para poder participar del tramo de los préstamos blandos de los fondos Next Generation, sino también -muy posiblemente- de nuevos plazos para la materialización de compromisos como los referentes a la reforma fiscal, que es factible que se retrasen, quizá a 2024, pero que, en todo caso, parece que podrían servir de base de los futuribles cambios que veamos en nuestro sistema tributario.

Sería deseable, en todo caso, que esa amalgama de medidas fiscales, no solo se plasmen en nuestro ordenamiento jurídico con el máximo consenso con nuestros principales socios tanto de la OCDE como de la Unión Europea, sino también que se materialicen con la competitividad como elemento central, obedeciendo a la principal preocupación del mundo empresarial.