Infraestructura: entre la liebre y la tortuga


Esta publicación es parte de la Revista Execution.

Para cerrar la brecha de infraestructura debemos impulsar la participación del privado bajo modalidades de inversión como APP, G2G y Oxl.

Durante los últimos 10 años, Perú ha realizado esfuerzos para mejorar su infraestructura en instalaciones de transporte, electricidad, agua, comunicaciones, entre otros rubros; con el objetivo de impulsar las inversiones, contribuir al desarrollo de los sectores productivos del país y, por consiguiente, impactar positivamente en la calidad de vida de los ciudadanos peruanos. Durante el 2021, la inversión pública en el Perú incrementó significativamente con respecto al 2020y según lo observado a Noviembre el 2022 cerrará con mayor ejecución que el 2021-; sin embargo, estos montos aún son insuficientes para cerrar las brechas de infraestructura.

De acuerdo con el Informe de Competitividad 2022, publicado por el Consejo Privado de Competitividad, se observa un avance dispar en la provisión de servicios públicos en el país. En algunos casos las brechas se han reducido de manera considerable; por ejemplo, el estado de la Red Vial Nacional pasó del 47,0% (2007) al 82,8% (2020) en porcentaje de pavimentación, mientras que en otros el cierre de la brecha aún es muy lento, como es el caso de la conectividad de agua (red pública dentro y fuera del hogar), que pasó de 84% (2013) a 91,3% (2020). 

En cuanto al nuevo Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC), el mismo ahora contiene una cartera de 72 proyectos por S/ 146.622 millones (en el anterior PNIC eran S/ 116.979 millones), de los cuales resalta la participación del sector Transporte, Vivienda y se incorporan sectores Sociales como Salud y Educación 

Sin embargo, si uno observa el avance de la ejecución de proyectos de este Plan priorizado, el mismo solo alcanza un nivel acumulado del 22.5% (26,335 millones)1, con un promedio de avance de entre 4-5% anual, porcentaje a todas luces insuficiente.  

Fuente: Informe de Competitividad 2022 del Consejo Privado de Competitividad

¿Qué está ocasionando este retraso?

Una de las estrategias que ha adoptado el Estado para cerrar estas brechas en el menor tiempo posible es impulsar la participación del sector privado bajo modalidades de inversión como APP (Asociaciones Público-Privadas), G2G (Acuerdos Gobierno a Gobierno) y Oxl (Obras por Impuestos).

Para el primer esquema (APP), se ha observado un estancamiento ya que en los últimos años se ha experimentado una reducción considerable de las adjudicaciones bajo esta modalidad. Para el periodo 2008-2014 se adjudicaron 54 proyectos por más de USD 18,000 millones; sin embargo, entre 2015 y 2021, solo se adjudicaron 17 proyectos, por USD 3,103 millones.

El informe concluye que un factor determinante en este decaimiento de proyectos bajo el mecanismo APP está relacionado con la promulgación del Decreto Legislativo N°1224, debido a dos razones principales: 

  • La cantidad de actores que emiten opinión sobre los proyectos: El DL reconcentra las labores de evaluación y aprobación de proyectos en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), restringiendo las facultades de ProInversión como ente rector del proceso.

  • La poca calidad de las competencias de los actores involucrados: El DL no es específico respecto a las competencias entregadas a los Organismos Reguladores y la Contraloría General de la República al momento de opinar sobre los contratos y adendas.

Esta situación de las APP se ha visto positivamente contrarrestada con el uso de mecanismos alternativos como lo son el de los Acuerdos Gobierno a Gobierno. Bajo este mecanismo, según el Informe de Competitividad 2022, el Estado ya ha suscrito contratos con Reino Unido, Corea y Francia bajo este mecanismo por un monto total de USD 6,145 millones. Así, gran parte de las razones del crecimiento de la inversión pública el año 2021 se debieron justamente a la continuación de los proyectos bajo este mecanismo innovador. 

No todo está perdido 

De acuerdo con la “Guía para Invertir en Proyectos de Infraestructura en Perú 2022/2023” de EY Perú, el Ministerio de Relaciones Exteriores y ProInversión, esta última actualmente cuenta con una cartera de proyectos en las modalidades de inversión APP, Oxl y G2G. 

Así, para la modalidad APP existen 27 proyectos que se están promocionando para los años 2022 y 2023, circunscritos a ocho sectores económicos, con una inversión estimada de 7.6 millones de dólares. 

Por el lado de los Acuerdos Gobierno a Gobierno, según  la “Guía para Invertir en Proyectos de Infraestructura en Perú 2022/2023” de EY Perú, el Ministerio de Relaciones Exteriores y ProInversión, se cuenta con un compromiso de inversión aproximado de USD 10.77 mil millones para el desarrollo de proyectos emblemáticos de infraestructura.  

Asimismo, se evidencia mayor diversificación en la modalidad de OxI, cuya cartera consta de 581 proyectos por 1.5 mil millones de dólares aproximadamente.  

Ante este panorama, existe una expectativa positiva respecto al desarrollo de proyectos de infraestructura en los próximos años. Pero para lograr un desarrollo óptimo, no solo es importante enfocar los esfuerzos en recuperar la capacidad de adjudicación de proyectos, sino en implementar acciones o estrategias para que se ejecuten adecuadamente. 

Guía para la inversión en proyectos de infraestructura en el Perú 2022/2023

 La guía tiene por objetivo ser una herramienta útil para explorar y evaluar las oportunidades de inversión en infraestructura en el Perú.

¿Qué se puede hacer?

En primer lugar, es fundamental evaluar las distintas modalidades de inversión y cuáles funcionan mejor para los proyectos grandes. Para estos, actualmente está funcionando bien el mecanismo de G2G, que ya ha probado su éxito en proyectos como el de la Villa Panamericana, Aeropuerto de Chinchero, Carretera Central, proyectos de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC), entre otros. 

Asimismo, en paralelo es prioritario reevaluar el proceso de trabajo bajo la modalidad APP, que principalmente se ve estancada por la duplicidad de competencias de cada actor involucrado y devolver el liderazgo a PROINVERSIÓN para retomar la velocidad de adjudicación de proyectos que se tuvo hasta hace 7 años

Más allá de la ejecución

Además de acelerar la adjudicación y ejecución de obras, es importante tomar en cuenta la vida de la obra luego de su construcción. Y para ello, una alternativa interesante sería integrar distintas modalidades de contratación en un mismo proyecto.

El mecanismo de G2G, por ejemplo, ha demostrado ser la mejor opción para proyectos grandes y de impacto nacional. Sin embargo, es necesario que estas obras estén acompañadas del mecanismo APP para la operación y mantenimiento. De nada sirve construir una obra bajo un estándar internacional, si no se le brinda la operación y mantenimiento adecuado. 

Asimismo, es oportuno impulsar los contratos colaborativos (NEC-FIFIC) que aplican los proyectos bajo G2G, para cambiar el enfoque de la contratación pública hacia la colaboración entre las partes y agilizar la ejecución y culminación de los proyectos. En ese sentido, se espera que la nueva ley de contrataciones incorpore esta posibilidad de contratos, lo que constituiría un paso importantísimo para actualizar la forma de ejecutar proyectos en Perú.  

Cuando hablamos de infraestructura, también hablamos de crecimiento económico y promoción de la competitividad, pero principalmente, hablamos de mejorar la calidad de vida y generar empleo. Se trata de un eje importante que promueve el desarrollo del país en todos los niveles. 

 

El entorno actual es complicado, y el desafío es implementar estrategias para agilizar los procesos internos y generar condiciones de confianza para adjudicar cada vez más proyectos, y ejecutarlos de manera óptima.

OXL: Más posibilidades

¿Cuáles son los puntos fuertes del Nuevo Reglamento de la Ley N°29230?

Claramente, lo mejor es que hay nuevas fuentes de financiamiento, como los recursos ordinarios de los gobiernos locales que no tienen acceso al canon. Asimismo, hay nuevos tipos de intervenciones que se pueden hacer (IOARR*, operación, mantenimiento, entre otros).


¿Cómo se ha dado la evolución del volumen de proyectos de OxI en los últimos 5 años? ¿A qué se debe? ¿Cómo impacta?

Ha sido fluctuante y se explica, en parte por la pandemia que ha llevado a un declive estos proyectos desde el 2020. Más aún si contamos que el 2022 ha habido cambio de autoridades regionales y locales, lo cual también impacta.

El 2020 se alcanzó inversiones de OxI por S/223 millones, lejos de los S/1,084 millones alcanzado en el 2016. En el 2021 la cifra mejoró hasta los S/617 millones, y al cierre del tercer trimestre del 2022, sumamos S/326 millones.

Cabe señalar que las OxI, son un mecanismo de invención peruana, que ha sido exportado a Colombia y Paraguay, aunque localmente es donde se tiene más desarrollo. Es por ello que desde su creación en el 2008, se han adjudicado 498 proyectos, por un valor de S/6,578 millones.

(*) IOARR - Inversiones de Optimización, de Ampliación Marginal, de Rehabilitación y de Reposición

Resumen

Durante los últimos 10 años, Perú ha realizado esfuerzos para mejorar su infraestructura. Una de las estrategias que ha adoptado el Estado para cerrar estas brechas en el menor tiempo posible es impulsar la participación del sector privado bajo modalidades de inversión como APP (Asociaciones Público-Privadas), G2G (Acuerdos Gobierno a Gobierno) y Oxl (Obras por Impuestos). En cuanto al nuevo Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC), el mismo ahora contiene una cartera de 72 proyectos por S/ 146.622 millones (en el anterior PNIC eran S/ 116.979 millones), de los cuales resalta la participación del sector Transporte, Vivienda y se incorporan sectores sociales como Salud y Educación.

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