La nueva tributación mínima internacional y su implementación en España: perspectivas prácticas, retos y oportunidades para los grupos multinacionales

En una economía cada vez más globalizada, con personas, bienes, y servicios fácilmente deslocalizables, la carga fiscal de los grupos multinacionales y el concepto del “fair share of tax” se han convertido en elementos claves del debate político y social.

En este artículo repasamos los principales elementos del nuevo marco de tributación mínima internacional, el estado de su implementación en España, y los retos, oportunidades y cuestiones prácticas que deben abordar los grupos multinacionales impactados por la misma.

Contexto y ámbito de aplicación

¿Cómo surge la iniciativa de tributación mínima internacional?

La OCDE lanzó en 2013 la iniciativa BEPS (“Base Erosion Profit Sifting”), que pretendía evitar la erosión de bases fiscales mediante la deslocalización de rentas por motivos eminentemente fiscales en octubre de 2021 se alcanzó un acuerdo político al que se han sumado más de 140 países (el denominado “Marco Inclusivo”) por el que se sentaban las bases para establecer el nuevo marco normativo conformado por dos pilares de reforma; (i) Pilar 1 - la redistribución de la potestad tributaria entre las distintas jurisdicciones en las que los grupos multinacionales despliegan su actividad, y (ii) Pilar 2 - el establecimiento de una fiscalidad mínima global del 15% para los grupos multinacionales.

¿Cómo se configura el Pilar 2 y su ámbito de aplicación?

El Pilar 2 se configura como un conjunto de reglas que pretenden calcular y atribuir el defecto de tributación, hasta el mínimo del 15% (calculado conforme a unas normas específicas que se separan significativamente del concepto de base imponible de nuestro Impuesto sobre Sociedades) en cada una de las jurisdicciones en las que operan los grupos multinacionales. De esta forma, se crea un marco de normas interconectadas, también denominadas conjuntamente “reglas GloBE”, en virtud de las cuales cada vez que el tipo impositivo efectivo en una jurisdicción determinada sea inferior al 15 %, se debe recaudar una cuota tributaria adicional.

Las normas de tributación mínima internacional que establece el Pilar 2 se proyectan con carácter general sobre aquellos grupos multinacionales, definidos con base en el perímetro de consolidación, que tengan una cifra de negocios superior a los 750 millones de euros (umbral que han de superar en dos de los cuatros anteriores al año de referencia). Como excepción a esta regla, dentro de la UE también será de aplicación a grupos domésticos que superen dicho umbral.

Aunque la OCDE inicialmente pretendía una entrada en vigor de las Reglas Modelo entre 2023 y 2024, los países miembros del Marco Inclusivo que han implementado por el momento han optado por el 2024 como el primer año de aplicación de las normas (siendo 2025 el año de entrada en vigor, en general, de la regla secundaria).

Otros países del Marco Inclusivo siguen planteando los términos de su implementación, por lo que se prevé que el número de países con normativa de Pilar 2 se incremente en los siguientes años. En este sentido, la configuración de las reglas GloBE incentiva a que las jurisdicciones implementen las reglas de tributación mínima, ya que el funcionamiento coordinado de las normas a nivel internacional supone una pérdida de recaudación en favor de las jurisdicciones en las que el grupo multinacional tenga presencia y que hayan implementado la tributación mínima.

Contexto normativo y estado de implementación en España

¿Qué normas regulan el Pilar 2 a nivel internacional?

El Pilar 2 diseñado por la OCDE se asienta, principalmente, en las Reglas Modelo, publicadas en diciembre de 2021. Estas Reglas Modelo, que establecen la configuración básica del Pilar 2, se han complementado desde su publicación con Comentarios, Ejemplos y Guías Administrativas de carácter interpretativo, y la OCDE sigue trabajando en diversas líneas para complementar e interpretar las reglas existentes y desarrollar mecanismos de simplificación o antiabuso no previstos inicialmente. Nos enfrentamos, por tanto, a un contexto normativo con un carácter dinámico sin precedentes en el ámbito de la fiscalidad internacional.

Por otra parte, no teniendo las normas emanadas de la OCDE carácter vinculante más allá del compromiso político que las genera (soft law), todas aquellas jurisdicciones firmantes del Marco Inclusivo que deseen incorporar las normas de Pilar 2 en su ordenamiento jurídico deben necesariamente adoptar la correspondiente norma local, con las complejidades prácticas que ello conlleva.

En el caso concreto de la UE, la implementación local viene condicionada por la obligada implementación de la Directiva UE de diciembre de 2022, que recoge a su vez el contenido de las Reglas Modelo, y que es de obligada implementación para su aplicación a los ejercicios iniciados a partir de 31 de diciembre de 2023 (incluido). Adicionalmente, se espera que la UE también aborde la publicación de guías y documentos de carácter interpretativo.

¿En qué punto de implementación se encuentra España?

En España nos encontramos en un momento crítico en dicho proceso ya que el pasado 20 de diciembre se publicó para consulta pública un Anteproyecto de Ley para implementar el Pilar 2; el Anteproyecto se ha remitido también al Consejo de Estado para su valoración y dictamen por dicho órgano consultivo.

Una vez concluidos ambos trámites se remitirá el Proyecto de Ley, con las modificaciones oportunas a la vista de las observaciones recibidas y del Dictamen del Consejo de Estado, al Congreso de los Diputados para su tramitación.

El Anteproyecto prevé que la Ley entre en vigor para ejercicios iniciados a partir del 31 de diciembre de 2023, en línea con lo previsto en la Directiva comunitaria, por lo que para la mayoría de los grupos multinacionales (los que sigan el año natural) la normativa española de Pilar 2 será aplicable desde el ejercicio que comenzó el pasado 1 de enero de 2024 (1 de enero de 2025 para el caso de la regla secundaria).

Configuración básica del Pilar 2

¿Cuáles son las reglas básicas del Pilar 2?

Las Reglas Modelo establecen, por un lado, el conjunto de reglas que permiten calcular el tipo efectivo de cada jurisdicción, con una serie de ajustes a los datos financieros y fiscales de las sociedades propios de la normativa de Pilar 2. Este tipo efectivo se compara con el tipo mínimo y el diferencial se proyecta sobre el resultado en la jurisdicción para determinar el impuesto adicional a pagar. Es muy relevante en este cálculo el valor de la sustancia (gastos de empleados y activos tangibles) en la jurisdicción, ya que minoran el importe base sobre el que se calcula el impuesto adicional a pagar. Además, este cálculo se efectúa de forma separada para cada jurisdicción y no existen vasos comunicantes que permitan compensar los excesos de tributación sobre el 15% en una jurisdicción con los defectos en otra; esta cuestión ha sido ampliamente criticada puesto que el impuesto se despliega sobre un único contribuyente (el grupo multinacional) cuya capacidad económica sí es única.

Por otro lado, se articulan dos reglas (regla primaria o de inclusión de renta -Income Inclusion Rule, IIR-, y regla secundaria o de pagos infragravados -Undertax Profits Rule, UTPR-) que establecen qué entidad en el grupo multinacional debe hacer frente al pago de la cuota tributaria adicional y a las obligaciones formales asociadas. Conforme a estas reglas, como norma general, la tributación adicional resultante de los cálculos descritos deberá pagarse en la jurisdicción de la matriz última o, si esta no hubiera implementado el Pilar 2, en la de las entidades holding intermedias que participen, directa o indirectamente, en las entidades en cuya jurisdicción se ha producido un defecto de tributación. Adicionalmente, se da opción a las jurisdicciones de configurar un impuesto mínimo doméstico (Qualified Domestic Minimum Top-up Tax, QDMTT) que permitiría capturar el defecto de tributación a nivel doméstico sin aplicar las reglas anteriormente descritas.

Finalmente, se establecen una serie de normas técnicas que regula el periodo transitorio y otras para situaciones particulares como las operaciones de reorganización y estructuras de joint venture.

Además, la OCDE ha trabajado en la definición de varios puertos seguros que pretenden aligerar la carga asociada a la implementación del Pilar 2 en aquellas jurisdicciones que están por encima del tipo mínimo, bien en los primeros ejercicios de aplicación de las normas (transitorios) o bien a futuro (permanentes).

El acuerdo alcanzado por el Marco Inclusivo definía, además, una regla para gravar pagos transfronterizos, adicional a los Convenios existentes, que se activa cuando el perceptor de estos estén sujeto a un tipo nominal inferior al 9% y que se implementará mediante un instrumento multilateral (Subject To Tax Rule, STTR).

¿Cuáles son los principales elementos del Anteproyecto de Ley de implementación de Pilar 2?

El Anteproyecto está generalmente alineada con la Directiva de la UE (que a su vez presenta pocas diferencias con las Reglas Modelo de la OCDE).

A continuación, destacamos los elementos más relevantes del Anteproyecto:

• El Anteproyecto incluye una referencia al carácter interpretativo preferente de las Normas Modelo -y en consecuencia de los Comentarios, Ejemplos y Guías Administrativas que publique la OCDE- que resulta verdaderamente novedosa en nuestro ordenamiento jurídico, y que permite adaptar la interpretación a la evolución que siga la OCDE.
• Se establece un Impuesto Complementario Nacional que se aspira a ser considerado cualificado por la OCDE (QDMTT) y que le permita beneficiarse una importante medida de simplificación que está diseñando la OCDE para aligerar la carga administrativa.
• El Anteproyecto incluye, entre otros, el puerto seguro transitorio basado en información del informe país por país (Country-by-Country Report, CbCR) que simplifica significativamente las obligaciones formales en los ejercicios 2024 a 2026 para las jurisdicciones que cumplen, y anticipa que se regulará un puerto seguro permanente asociado a la existencia de un QDMTT en los términos que reflejen el consenso de los países del Marco Inclusivo.

Cuestiones prácticas relevantes y retos en el cumplimiento

¿Cuál debe ser el foco de los grupos multinacionales afectados?

Dada la complejidad práctica que presentan las reglas de tributación mínima en su implementación, y el incremento en el coste asociado a asegurar el cumplimiento normativo relacionado, el foco para los grupos afectados debe estar en valorar adecuadamente, y asegurar en su caso, la disponibilidad del puerto seguro transitorio basado en CbCR que permite una adaptación gradual a las obligaciones de cálculo y formales que impone el Pilar 2.

Por otra parte, incluso en aquellas jurisdicciones donde sea de aplicación el puerto seguro, los grupos multinacionales deben enfocarse en verificar la disponibilidad y calidad de los datos necesarios para asegurar que están en condiciones de cumplir con las obligaciones materiales y formales completas cuando llegue el momento.

¿Cuáles son los retos que surgen para los grupos impactados por el Pilar 2? ¿Hay alguna oportunidad para los grandes grupos multinacionales?

Más allá del efecto de caja que supone una tributación adicional en aquellas jurisdicciones que no alcancen el tipo efectivo mínimo del 15%, la aplicación de Pilar 2 supone un reto de cumplimiento normativo sin precedentes para los grupos multinacionales afectados.

Queremos a continuación destacar los principales retos asociados a la nueva normativa:

• La complejidad de las normas de Pilar 2 y la continua actualización del marco normativo aplicable -tanto por la actividad de la OCDE como por la necesidad de implementación local de las Reglas Modelo en cada jurisdicción- hacen indispensable un seguimiento constante de los desarrollos internacionales que permita reaccionar con rapidez y flexibilidad a las novedades que se vayan produciendo.

• El Pilar 2 implicará una nueva obligación de declaración para los grupos multinacionales como resultado de los cálculos a realizar a nivel de cada jurisdicción y el ingreso del impuesto complementario resultante. En concreto, esta obligación de declaración se configura a través de una declaración informativa a nivel del conjunto del grupo (GloBE Information Return) y declaraciones a nivel de cada jurisdicción, obligaciones establecidas de forma separada a las declaraciones de imposición sobre sociedades.

Adicionalmente, los grupos estarán obligados a informar en los estados financieros del impacto del Pilar 2 y el resultado del cálculo del impuesto complementario a pagar, además de especialidades en el caso de impuestos diferidos y los denominados puertos seguros.

• Los cálculos de Pilar 2 se basan en una gran cantidad de datos (más 200 datos potenciales por entidad) procedentes de áreas de la empresa que no se limitan a los departamentos fiscal y financiero. Los grupos multinacionales tienen, por tanto, el reto de identificar y coordinar a todas las áreas implicadas y asegurar que se diseñan los protocolos necesarios para asegurar el cumplimiento normativo. Además, en algunos grupos multinacionales, la gestión compartida de información entre entidades residentes una misma jurisdicción, pero pertenecientes a distintas líneas de negocio, que siguen líneas de reporte diferentes, supone un reto difícil de abordar.

• La complejidad asociada a los datos de Pilar 2 apuntada hace que la implantación de una solución tecnológica de gestión de la información deba ser una prioridad para los grupos multinacionales impactados por la tributación mínima.

La trazabilidad de los datos se convierte en una pieza clave para defender la aplicabilidad de algunos de los puertos seguros que se han configurado para facilitar el cumplimiento, por lo que contar con un sistema de gestión de la información bien definido y que minimice el riesgo de error por intervención manual se convierte en una prioridad.

La reflexión sobre la tecnología no se puede limitar a identificar la herramienta más adecuada para las necesidades de cada grupo, dentro del amplio rango de soluciones disponibles, sino que debe pasar por la definición de un protocolo que identifique claramente las responsabilidades dentro del grupo con un enfoque global.

Sin embargo, la nueva normativa no solo presenta desafíos, si no que invita a una revisión general de la organización que bien gestionada puede ofrecer mejoras muy significativas:

• El nuevo marco normativo refuerza el papel de la función fiscal y financiera dentro de las organizaciones como una función transversal.

Las implicaciones del Pilar 2 y sus implicaciones más allá de la fiscalidad hacen que la función fiscal y financiera deba analizar, valorar y enjuiciar cada proceso de negocio para asegurar el correcto cumplimiento normativo y optimizar el impacto de estos.

• La implementación de la tributación mínima internacional 2 presenta una oportunidad única para revisar las estructuras organizativas y plantear procesos de simplificación societaria y evaluar, con visión crítica, la aportación que cada jurisdicción hace a la organización y el coste asociado con la misma.

Este proceso de replanteamiento de la estructura de los grupos multinacionales es además crítico en este momento en el que la presión sobre la realidad económica y la sustancia en las estructuras internacionales es cada vez mayor.

• La necesidad de homogeneizar unos cálculos con información recabada de cada jurisdicción donde el grupo está presente, de forma recurrente y con impactos claramente transfronterizos plantea la oportunidad de centralizar y establecer un control más exhaustivo sobre el grupo desde la jurisdicción de la matriz última.

Esta redefinición de procesos permite a la matriz tener mayor visibilidad sobre las operaciones y la gestión financiera de sus filiales, reforzando el control del equipo central dentro de la organización global

• Por último, el desafío tecnológico y la dispersión de las fuentes de información ponen de manifiesto y respaldan las necesidades de inversión en tecnología de gestión y control para la función financiera, que adquiere un papel más nuclear si cabe como embudo de datos que suministra, limpia y organiza las necesidades de información dentro de las organizaciones.

¿Impactará el Pilar 2 en las estructuras societarias y de inversión existentes?

El coste de cumplimiento normativo por cada jurisdicción en la que el grupo tiene presencia es muy similar con independencia del volumen de negocio allí generado. Así, los grupos multinacionales deben replantearse y simplificar sus estructuras existentes para eliminar sociedades redundantes y minimizar la presencia en aquellas jurisdicciones que no aporten un verdadero valor al negocio.

Por otra parte, las reglas especiales que aplican en el caso de vehículos compartidos con otros socios hacen aconsejable revisar los acuerdos de negocio existentes y considerar cualquier nueva inversión y su rentabilidad en el contexto de la tributación mínima. Adicionalmente, de cara configurar posibles restructuraciones dentro del grupo, se deberá tener en consideración en el potencial impacto de las nuevas reglas.

¿Impactará el Pilar 2 en los incentivos fiscales existentes?

El nuevo paradigma de la fiscalidad internacional que configura el Pilar 2 obliga a un replanteamiento de las políticas fiscales de muchas jurisdicciones que se verán impactadas -por considerarse jurisdicciones de tributación insuficiente, con el nuevo tipo mínimo del 15%- y, en particular, de los incentivos fiscales existentes como es el caso de incentivos asociados a I+D o la existencia de zonas especiales o zonas francas sujetas a una menor tributación.

Más allá de que puedan generalizarse beneficios fiscales que queden fuera del ámbito de aplicación de Pilar 2 -por ejemplo, incentivos no vinculados con los impuestos que gravan las rentas de las sociedades, o subvenciones directas-, el tratamiento más favorable que las normas del Pilar 2 dispensan a los créditos reembolsables o transmisibles en mercado supone una apuesta clara por estas modalidades de incentivos fiscales. Habrá que monitorizar muy de cerca cómo se adaptan las distintas jurisdicciones a este nuevo marco fiscal para entender qué incentivos estarán a disposición de los grupos multinacionales.

Conclusión

La relevancia del Pilar 2 para los grupos multinacionales excede del ámbito de la fiscalidad para convertirse en un elemento clave que implica a la práctica totalidad de áreas de la empresa y que impacta en el proceso de toma de decisiones estratégicas.

Es fundamental que los grupos multinacionales impactados tengan una visión clara del riesgo de tributación adicional en las jurisdicciones donde están presentes, de las implicaciones prácticas en materia de cumplimiento normativo, y de los procesos tecnológicos y de personas que se deben establecer para asegurar un entendimiento claro de sus implicaciones prácticas.

Una adaptación exitosa al nuevo marco de tributación mínima internacional pasa, únicamente, por un enfoque coordinado que combine un conocimiento exhaustivo de la normativa aplicable con un detalle del impacto específico en las jurisdicciones relevantes, y con una solución tecnológica que asegure el adecuado cumplimiento normativo.

Por la configuración del Pilar 2, es fundamental que las funciones fiscal y financiera sean las que lideren este proceso.