El mecanismo de ajuste en frontera por carbono

El nuevo Mecanismo de ajuste en frontera supone un cambio radical de enfoque de la protección de la competitividad de la economía europea

El Reglamento (UE) 2023/956 del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de mayo de 2023, ha establecido el denominado Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (en lo sucesivo, “Mecanismo de ajuste en frontera” o “CBAM” por sus siglas en inglés Carbon Border Adjustment Mechanism) sobre las emisiones de gases de efecto invernadero implícitas en determinadas mercancías en el momento de su importación en la Unión Europea.

El CBAM forma parte del conjunto de medidas legislativas de la UE conocido como “Fit to 55”, y se configura como instrumento esencial para cumplir con los objetivos climáticos fijados por la UE de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en al menos un 55% para 2030 (respecto de los niveles registrados en 1990) y alcanzar con ello la neutralidad climática, como tarde, en 2050.

El nuevo Mecanismo de ajuste en frontera supone un cambio radical de enfoque de la protección de la competitividad de la economía europea, aborda de una forma diferente el riesgo de fuga de carbono derivado del mayor nivel de ambición climática de la UE, a la vez que promueve la descarbonización en terceros países.

El CBAM es una medida complementaria al Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la UE, el cual también ha sido reformado, y el objetivo es que sustituya progresivamente los mecanismos utilizados tradicionalmente para cubrir el riesgo de fuga de carbono, como han venido siendo la asignación gratuitas de derechos de emisión y las compensaciones por los costes de las emisiones indirectas implícitas en el precio de la electricidad. También persigue garantizar un sistema de fijación de precio del carbono equivalente tanto para los productos importados como los productos fabricados en la UE.

1.    Introducción y contexto

En 2019 la Comisión Europea presenta el conocido Pacto Verde Europeo, como nueva estrategia de crecimiento destinada a transformar la Unión Europea en una economía moderna eficiente en el uso de recursos con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática a más tardar en 2025.

Así, en 2021, la Comisión Europea presentó un conjunto de medidas legislativas denominado “Fit for 55” dirigido a desarrollar las ambiciones y objetivos climáticos fijados para adaptar la normativa comunitaria al compromiso reforzado de reducción de emisiones en un 55% para 2030 (el anterior era del 40%) y conseguir la neutralidad climática para 2050.

Convertido ya en uno de los mayores paquetes normativos impulsados por la UE en su historia, el paquete “Fit for 55” agrupa un total de 17 iniciativas y propuestas legislativas de diversos ámbitos (medidas de precios de carbono, objetivos reforzados de uso de la energía, uso de la tierra y la silvicultura, transporte y movilidad, etc.). Entre los diferentes bloques, uno de los de mayor interés es el de la fiscalidad del carbono, ya que la UE se propone aumentar notablemente los costes asociados a la generación de emisiones de gases de efecto invernadero, y el cual incluye: la reforma del Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la UE (en lo sucesivo, “RDCE”, o “UE-ETS” por sus siglas en inglés Emissions Trading System)), la modificación de la Directiva de fiscalidad de los productos energéticos y la electricidad, y el establecimiento del Mecanismo de ajuste de carbono en frontera .

2.    Situación normativa

Actualmente, los textos normativos que se encuentran publicados y en vigor son los siguientes:

- El mencionado Reglamento (UE) 2023/956 del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de mayo de 2023, que establece el marco normativo general del Mecanismo de ajuste de carbono en frontera.

- El Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1773 de la Comisión de 17 de agosto de 2023, que establece las normas de desarrollo en lo respecta a las obligaciones de presentación de informes CBAM durante el período transitorio. Solo aplica al período durante el periodo transitorio de octubre de 2023 hasta final de 2025.

Adicionalmente, la Comisión ha publicado las siguientes orientaciones y documentos sin carácter vinculante:

- Guía CBAM para importadores (última versión noviembre 2023)

- Guía CBAM para instalaciones (última versión noviembre 2023)

- Preguntas frecuentes (última versión noviembre 2023)

A fecha de hoy, todavía está pendiente de que la Comisión publique y ponga a disposición de los operadores los valores por defecto de las emisiones implícitas que, durante el periodo transitorio, y hasta el 31 de julio de 2014, se podrán utilizar para presentar los informes trimestrales exigidos durante el período transitorio.

Asimismo, está previsto que durante 2024 se apruebe el Reglamento de Ejecución de la Comisión por el que se establezcan las obligaciones respecto del periodo de aplicación plena del CBAM a partir de 2026.

3.    Interrelación del CBAM con el régimen de derechos de emisión (UE-ETS)

El CBAM supone un cambio radical de enfoque y de la forma de abordar el riesgo de fuga de carbono que se produce cuando, por razón de costes derivados de políticas climáticas, las empresas de determinados sectores o subsectores industriales traslada su producción a otros países, o cuando las importaciones procedentes de dichos países sustituyen a productos equivalentes que son menos intensivos en términos de emisiones.

Hasta ahora, la asignación gratuita de derechos de emisión a las instalaciones con mejor rendimiento ha sido un instrumento estratégico para determinados sectores. Sin embargo, dicho mecanismo debilita la señal de precios que el sistema transmite, afectando a los incentivos de inversión en una mayor reducción de emisiones. Por ello, el objetivo del CBAM es sustituir estos mecanismos tradicionales de forma progresiva, de forma que pasemos de un enfoque en el que no paga precios de carbono ni el producto producido en la UE (o lo hace parcialmente) ni el importado, a un nuevo enfoque en el que ambos productos pagan en igual medida los precios de carbono.

El nuevo Mecanismo de ajuste en frontera viene a complementar el régimen de derechos de emisión, estando ambos interrelacionados. Comparten el objetivo común de fijar el precio de las emisiones implícitas del mismo tipo de gases (dióxido de carbono, óxido nitroso y perfluorocaburos), en los mismos sectores y mercancías mediante el uso de derechos o certificados específicos. Así, el importe de los certificados CBAM reflejará el precio medio mensual de los derechos en el mercado. Sin embargo, mientras que el UE-ETS establece un número total de derechos de emisión expedidos (“Cap”), el CBAM no fija límites a la cantidad total de emisiones que pueden venir implícitas en los productos importados. Tampoco existe un mercado de compraventa de certificados CBAM, únicamente se prevé la posibilidad de que las autoridades recompren al declarante CBAM los certificados adquiridos por exceso, eso sí, hasta un cierto límite. Además, conceptualmente se diferencian en que mientras que el sistema de derechos de emisión tiene como base las instalaciones, el nuevo Mecanismo de ajuste en frontera atiende a las mercancías importadas.

4.    Principales elementos

-          Alcance geográfico

El CBAM no aplica a las mercancías originarias de Islandia, Liechtenstein, Noruega, y Suiza, ni tampoco de territorios como Ceuta y Melilla, entre otros. Lo relevante no es la procedencia de la mercancía, sino de dónde sean originarias, origen, para cuya determinación habrá que acudir a las normas de origen no preferencial a efectos de aduanas.

-          Mercancías y sectores

El CBAM aplica a materias primas, productos semielaborados y finales pertenecientes a las siguientes categorías de productos que se importen en el territorio aduanero de la UE. La determinación concreta se hace recaer del código que tengan a efectos de la Nomenclatura Combinada aduanera:

• Hierro y acero
• Cemento
• Aluminio
• Fertilizantes
• Electricidad
• Hidrógeno

Antes de finalizar el periodo transitorio, la Comisión evaluará la posibilidad de hacer extensivo el ámbito de aplicación del CBAM a otras categorías de productos, como polímeros y productos químicos orgánicos u otros, sobre la base de la determinación de aquellos sectores que presentan mayor riesgo de fuga de carbono.

-          Gases de efecto invernadero cubiertos

Los gases de efecto invernadero cuyas emisiones quedan cubiertas por el CBAM son los enumerados en el Anexo I de forma específica respecto a cada mercancía:

• Dióxido de Carbono
• Óxido Nitroso
• Perfluorcarburos.

-          Exclusiones

Como excepción, el CBAM no aplicará a mercancías de escaso valor, equipaje personal de viajeros ni a productos que vaya a utilizarse en actividades militares.

5.    Funcionamiento del CBAM y obligaciones formales

Las mercancías cubiertas por el CBAM serán importadas en la UE únicamente por un Declarante Autorizado. Los importadores deberán inscribirse en el registro CBAM y comprar Certificados CBAM que cubran las emisiones implícitas en los productos importados. El precio de los Certificados CBAM estará basado en los derechos de emisión expresados en €/tonelada de CO2 que publicará semanalmente la Comisión. Antes del 31 de mayo de cada año, el importador deberá presentar una Declaración CBAM y acreditar la compra de certificados CBAM suficientes que cubran las emisiones implícitas declaradas respecto a las importaciones del año anterior.

-          Registro CBAM

Previamente a la importación de las mercancías, el importador deberá solicitar su inscripción como “Declarante Autorizado” en el Registro CBAM creado por la Comisión.

Cuando el importador designe un representante aduanero indirecto, será el representante indirecto quien presente la solicitud de autorización. En el caso de que el importador no esté establecido en la UE, será el representante aduanero indirecto quien obtenga la autorización y cumpla con las obligaciones CBAM.

-          Importación

Las mercancías serán importadas únicamente por un Declarante Autorizado.

En el momento del despacho a libre práctica de las mercancías, las autoridades aduaneras informarán al importador de su obligación de presentar la correspondiente Declaración CBAM. Asimismo, las autoridades aduaneras comunicarán a la Comisión información sobre las importaciones realizadas: número EORI, código NC de ocho dígitos, cantidad, país de origen, fecha de la declaración en aduana y régimen aduanero. A su vez, la Comisión comunicará la información a las autoridades CBAM competentes de cada Estado miembro.

-          Declaración CBAM

Antes del 31 de mayo de cada año, cada Declarante Autorizado deberá presentar a través del portal CBAM de la Comisión la Declaración CBAM correspondiente al año natural anterior y entregar la cantidad correspondientes de certificados CBAM para cubrir las emisiones implícitas declaradas respecto a las importaciones realizadas durante el año objeto de declaración.

La Declaración CBAM deberá contener, básicamente, información sobre la cantidad total de cada tipo de mercancía importada, el total de emisiones implícitas expresadas en toneladas de emisiones de CO2, por cantidad de mercancía importada, en su caso la reducción que se solicita por el precio de carbono pagado en país de origen, y el número total de Certificados CBAM que deben entregarse para cubrir el total de emisiones declaradas.

La primera Declaración CBAM será la correspondiente al ejercicio 2026, cuya presentación se deberá realizar en mayo de 2027. Esto es, a partir del 1 de enero de 2026, cuando el CBAM sea de aplicación plena, los Declarantes Autorizados soportarán la carga financiera del CBAM al estar obligadas a comprar certificados CBAM.

-          Certificados CBAM

Los Declarantes Autorizados deberán comprar certificados CBAM de forma continuada. Al final de cada trimestre, se debe disponer de certificados CBAM por al menos el 80% de las emisiones implícitas correspondientes a los productos importados desde el comienzo del año natural.

La Comisión calculará el precio de los certificados CBAM expresados en €/tonelada de CO2 emitida como el promedio de los precios de cierre de los derechos de emisión del RCDE de la UE cada semana. De esta forma se garantiza que el precio por carbono de los productos importados es equivalente al precio de derechos de emisión de productos fabricados en la UE.

Los certificados CBAM serán entregados junto con la Declaración CBAM, y serán cancelados cada año. Cuando un Declarante Autorizado disponga de certificados CBAM en exceso, y así lo solicite, las autoridades competentes del Estado miembro correspondiente recomprarán los certificados CBAM remanentes en la cuenta del operador (hasta cierto límite).

-          Precio del carbono pagado en un tercer país

En la Declaración CBAM se podrá solicitar una reducción del número de Certificados CBAM a entregar para tener en cuenta el precio de carbono pagado en el país de origen por las emisiones implícitas declaradas.

El Declarante CBAM deberá llevar un registro y conservar documentación acreditativa de que las emisiones implícitas de las mercancías importadas han estado sujetas a un precio de carbono en el país de origen, lo cual será certificado por un Verificador CBAM independiente.

-          Registros de información soporte

El Declarante Autorizado deberá llevar un registro de la información necesaria para calcular las emisiones implícitas declaradas lo suficientemente detallado para permitir la verificación del Verificador acreditado, el cual deberá conservar durante cuatro años.

-          Verificador CBAM

Los Declarantes Autorizados están obligados a velar por que las emisiones implícitas declaradas en la Declaración CBAM sean verificadas por un Verificador CBAM, que será un tercero independiente debidamente acreditado por un organismo nacional de acreditación.

El Verificador también se ocupa de comprobar el precio de carbono pagado en un tercer país respecto a los cuales el Declarante Autorizado solicite una reducción en la Declaración CBAM, así como emitir informes de verificación requeridos para el registro de titulares e instalaciones en terceros países.

6.    Registros de titulares e instalaciones en terceros países

A petición del titular de una instalación situada en un tercer país, la Comisión registrará la información sobre dicho titular y su instalación el registro CBAM. El titular de la instalación determinará las emisiones implícitas de los productos que fabrica, lo cual será revisado por un Verificador acreditado, y podrá comunicar a terceros Declarantes CBAM para que usen dicha información para cumplir sus obligaciones CBAM derivadas de sus importaciones. 

7.    Cálculo de emisiones implícitas

Las emisiones implícitas incluyen las emisiones directas liberadas durante la producción de mercancías y las emisiones indirectas procedentes de la electricidad que se consume durante los procesos de producción.

No obstante, las emisiones indirectas no serán tenidas en cuenta respecto de determinados productos previstos en el Anexo II. Durante el periodo transitorio, sí deberán declararse en todo caso las emisiones indirectas respecto de todas las mercancías sujetas al CBAM.

Como regla general, las emisiones implícitas se determinarán a partir de las emisiones reales. No obstante, cuando las emisiones reales no puedan determinarse adecuadamente, se determinarán con arreglo a valores por defecto que publicará la Comisión.

Tanto las emisiones indirectas, como las emisiones implícitas en la electricidad, se determinarán siempre a partir de valores por defecto.

Periodo transitorio

A efecto de facilitar el despliegue paulatino del CBAM, se ha establecido un periodo transitorio desde el 1 de octubre de 2023 hasta el 31 de diciembre de 2025, en el que no hay obligación de comprar Certificados CBAM, y la única obligación es presentar las declaraciones informativas trimestrales.

-          Registro Transitorio

La inscripción en el Registro Transitorio es necesaria para adquirir la condición de “Declarante Notificante” y con ello poder presentar los informes CBAM trimestrales, pero no para actuar como importador de productos CBAM.

-          Emisiones implícitas en el periodo transitorio

Durante el periodo transitorio se declaran las emisiones indirectas, en cualquier caso, sin perjuicio de que se trate de mercancías para las que no se tendrán en cuenta en el futuro cuando el CBAM sea de plena aplicación.

Hasta el 31 de julio de 2024, el Declarante Notificante podrá utilizar los valores por defecto que publicará la Comisión.

-          Informes trimestrales

Los importadores deben informar de las emisiones implícitas en las mercancías importadas durante el trimestre anterior en el plazo máximo de un mes después de finalizado cada trimestre, especificando las emisiones directas, indirectas y el precio del carbono abonado efectivamente en el extranjero.

El primer informe CBAM a presentar será el correspondiente al cuarto trimestre de 2023, cuyo plazo de presentación finaliza el 31 de enero de 2024. El último informe trimestral será el correspondiente al último trimestre de 2025, deberá presentarse antes del 31 de enero de 2026.

-          Registros de información soporte durante periodo transitorio

Las previsiones de obligación de mantenimiento de registros de información parecen no operar durante el período transitorio. Sin embargo, como las autoridades pueden requerir la documentación base que acredita los datos informados, es recomendable mantener registros.

Régimen sancionador

El importe de las sanciones por la no entrega de Certificados CBAM por parte de un Declarante Autorizado es el mismo que las sanciones previstas en el Régimen de derechos de emisión por incumplimientos. Estas sanciones pueden ser de entre 10€ y 50€ por cada tonelada de emisiones implícitas no declaradas. Pueden ser más elevadas si hay reiteración.

Conclusión

El nuevo Mecanismo de ajuste en frontera por carbono es un elemento esencial de la política climática de la Unión Europea, que supone un cambio del enfoque mantenido tradicionalmente y que afecta de forma directa o indirecta a un gran número de operadores e intervinientes en las cadenas de suministro.

El CBAM impactará de forma directa a importadores de las mercancías afectadas, pero también a los fabricantes en territorios terceros que deberán informar a sus clientes sobre las emisiones liberadas en sus instalaciones durante el proceso productivo. Asimismo, los productores de la Unión Europea se verán afectados en la medida en que se vaya eliminando el sistema de asignaciones gratuitas de derechos de emisión.

Este incremente de los precios por carbono afectará de forma indirecta a cualquier operador interviniente en la cadena de suministro, por lo que se recomienda un enfoque holístico en toda la cadena de valor y de suministro.

El periodo transitorio entró en vigor el 1 de octubre de 2023, debiéndose presentar la primera declaración informando sobre las emisiones implícitas en las importaciones realizadas durante el cuarto trimestre de 2023 antes del próximo 31 de enero de 2024.

Por lo tanto, es importante que las empresas evalúen el impacto del CBAM en su operativa, no solo por la potencial carga financiera que el CBAM podría suponer una vez sea de aplicación plena a partir de 2026, sino también la carga administrativa para cumplir debidamente con las obligaciones formales a cumplir.