Economía política y financiera del plan de recuperación, transformación y resiliencia español

El Covid-19 ha propiciado que las instituciones comunitarias se enfrentasen a una situación sin precedentes.

La pandemia del Coronavirus además de pérdidas humanas irreparables, ha provocado consecuencias económicas y sociales de dimensiones históricas. Ello ha propiciado una respuesta inédita de las instituciones comunitarias, tanto desde el ámbito de la política monetaria, con un programa histórico de compra de deuda soberana del Banco Central Europeo, como desde la política fiscal, a través de los Fondos NextGenerationEU, dotados con 750.000 millones de euros, que serán financiados con la emisión de Deuda pública mancomunada. Con ello la Unión Europea ha dado un paso histórico hacia una mayor integración política y financiera que, tras la salida de Reino Unido, implicará en la práctica cesión de soberanía en materia de política económica y financiera desde los Estados miembros hacia las instituciones comunitarias.

Buena muestra de ello es el anexo que acompaña la Decisión de ejecución del Consejo, aprobada el pasado 13 de julio, relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España. En ella se detalla con precisión de cirujano, en cumplimiento del reglamento del citado mecanismo, las 110 inversiones y 102 reformas estructurales comprometidas que semestre a semestre el gobierno español deberá acreditar ante la Comisión haber ejecutado para para recibir hasta casi 70.000 millones de euros en transferencias no reembolsables que nos han sido preasignadas hasta 2023.

Así, el proceso de coordinación de políticas económicas en el seno de la Unión ve fuertemente reforzado su potencial coercitivo al vincularse la aprobación de los respectivos planes y la liberación semestral de los esperados y prometidos pagos al cumplimiento de los hitos y objetivos acordados con la Comisión, que, en gran medida, vienen determinados por las recomendaciones específicas emitidas por el Consejo a los Estados miembros en el marco del semestre europeo. En particular las emitidas en 2019 y 2020 sobre las que la Comisión no haya observado "progreso sustancial" o "implementación completa". De entre ellas destacan preservar la sostenibilidad del sistema de pensiones, impulsar la contratación indefinida y reforzar la aplicación de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, entre otras.

Como es conocido, el 30 de abril el gobierno remitía a la Comisión Europea el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, tras un largo período de negociación bilateral previa. Un proceso, por cierto, para el que, pese a su trascendencia - ya que pretendía definir las reformas e inversiones que compromete España con las Instituciones Comunitarias para los próximos 6 años - no se contó con la participación de las Cortes - ni de las CCAA - en su definición, a diferencia de lo ocurrido en Italia - el otro país más receptor de estos fondos - que remitió su plan a Bruselas tras haber sido ampliamente debatido en el Parlamento y con un respaldo de más del 85% de sus representantes.

Después de que el 16 de junio la Comisión Europea hiciera pública su evaluación positiva, el 13 de julio el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (Ecofin) aprobó definitivamente los primeros Planes de Recuperación y Resiliencia, entre otros el español, acompañado del citado anexo  detallando las inversiones y reformas esperadas a cambio del libramiento de los pagos.

Un texto que marcará de forma trascendental la política económica y financiera del Reino de España al menos hasta mediados de 2026. Considerando que el despliegue de las 102 reformas estructurales comprometidas requerirá en torno a 60 normas con rango de Ley, según lo acordado por el propio gobierno con Bruselas, su aprobación por unas Cortes con una elevada fragmentación parlamentaria y que no han participado en su definición, previsiblemente determinará la economía política de lo que resta de legislatura y buena parte de la(s) siguiente(s).

A la luz de la trascendencia de ello, procede analizar con detalle las 315 páginas - en su versión en español - del citado documento de cara a prever lo que desde el punto de vista de la política económica podemos esperar.

Tras el desembolso en el plazo máximo de dos meses desde la aprobación del Plan de los primeros 9.036 millones de euros en una o varias cuotas en concepto de pago de prefinanciación, el desembolso semestral de los restantes 8 tramos estará supeditado a una decisión de la Comisión para cada uno de los tramos en la que se acredite que España ha cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos que han sido comprometidos.

Para la liberación de los 11.494 millones de euros en diciembre de este año correspondientes al primer tramo, el Consejo deberá acreditar el cumplimiento de los hitos y objetivos correspondientes a las reformas e inversiones que el Gobierno considera ya implementadas por España desde el comienzo de la pandemia. Por lo que respecta a las reformas comprometidas en este primer tramo, destacan la Ley Orgánica de Educación, el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, los Reales Decretos-leyes que regulan el trabajo a distancia en el sector privado y en el público, el Real Decreto-ley 23/2020, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, el Real Decreto-ley 5/2020, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de agricultura y alimentación, la Ley 8/2020 de modificación de la Ley de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, el Real Decreto 960/2020 (régimen económico de las energías renovables), el Real Decreto 1183/2020 (conexión de las energías renovables a la red eléctrica)¸ la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, el Real Decreto-ley 36/2020, sobre la aplicación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, las modificaciones acometidas en 2021 en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre el Patrimonio, IRPF, Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales e Impuesto sobre las Transacciones Financieras, y finalmente el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, todas ellas ya en vigor, esta última convalidada in extremis, por un solo voto de diferencia y tras importantes cesiones del Ministerio de Hacienda en pleno debate.

Así las cosas, sustos inesperados incluidos, la tarea pendiente de cara a la liberación de pagos con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se concentra en las reformas e inversiones asociadas a los siguientes tramos a partir del segundo, de hasta 13.790 millones de euros, que será liberado al comienzo de 2022.

Una vez España haya recibido antes de finalizar 2021 más de 20.000 millones de euros con cargo al Mecanismo correspondientes a la prefinanciación y el primer pago – una cuantía semejante a toda la invertida entre 2014 y 2020 por España procedente de Fondos Europeos – deberá acreditar el cumplimiento de importantes reformas e inversiones hoy pendientes de ejecutar para garantizar el libramiento de los pagos restantes.

Una buena muestra no exhaustiva del reto que comienza este semestre, en materia de reformas, y, por tanto, sin considerar los objetivos e hitos en materia de inversiones, son los compromisos de tener aprobado a 31 de diciembre de 2021 las modificaciones del Estatuto de los Trabajadores para apoyar la reducción del empleo temporal mediante la simplificación de los tipos de contrato, para establecer un régimen de adaptación a las perturbaciones cíclicas y estructurales (ERTEs permanentes), para mejorar las normas legales que regulan la negociación colectiva, y para mejorar los derechos de las personas que trabajan en empresas subcontratadas, cuya propuesta presentada por el ministerio competente ha sido rechazada por las patronales CEOE y Cepyme, no cuenta con el informe favorable ex ante exigido por la Comisión, y tampoco a priori cuenta con un respaldo mayoritario de las Cortes para ser aprobado. Sí ha sido objeto de acuerdo social el compromiso de mantener el poder adquisitivo de las pensiones y de impulsar reformas para garantizar la alineación de la edad efectiva de jubilación con la edad legal de jubilación, pero no hay garantías de su aprobación por las Cortes, y menos que esta llegue antes de que termine 2021.

Si los hitos y objetivos para el segundo semestre de 2021 son notables, los comprometidos para 2022 son sobresalientes. Por lo que respecta al primer semestre de 2022, cuyo cumplimiento habilitará la liberación de 6.896 millones de euros, destacan la aprobación y entrada en vigor de la reforma de la Ley Concursal, la Ley relativa al Sistema Integral de Formación Profesional, destinada a modernizar el sistema existente, la Ley General de Comunicación Audiovisual, la Ley de Lucha contra el Fraude Fiscal, la revisión de las figuras tributarias que gravan la matriculación y la utilización de vehículos, la reforma del Impuesto sobre los Gases Fluorados, la Reforma del sistema de cotización a la Seguridad Social de los trabajadores autónomos, y la revisión del actual sistema de pensiones complementarias. Y, el segundo semestre, de cara al cumplimiento de los compromisos en materia de reformas correspondientes al cuarto tramo, de hasta 11.494 millones de euros, España deberá acreditar ante las Instituciones comunitarias haber aprobado la Ley de Vivienda, la Ley sobre propiedad horizontal para facilitar la financiación de la rehabilitación, la Ley de refuerzo de la evaluación de las políticas públicas, la reforma de la Ley 7/1985, de Regímenes Administrativos Locales, la Ley de Función Pública de la Administración del Estado, la Ley de mejora de la eficacia de los procedimientos judiciales, la Ley de Residuos y Suelos Contaminados, la Ley de creación y crecimiento empresarial, la Ley de startups, la Ley de Ciberseguridad 5G, el Plan para la reordenación y simplificación del sistema de prestaciones económicas no contributivas de la Administración General del Estado, la reforma de la Ley 43/2006 para simplificar e incrementar la eficacia del sistema de incentivos a la contratación, teniendo en cuenta las recomendaciones formuladas por la AIReF y la modificación del Real Decreto Legislativo 8/2015 por la que se reforma la regulación del subsidio no contributivo por desempleo.

Y por si todo ello fuera poco, en diciembre de 2022 deberá también haber sido aprobada la Sustitución del factor de sostenibilidad de las pensiones por un mecanismo de equidad intergeneracional, las proyecciones actualizadas que muestren que las reformas de las pensiones emprendidas en 2021 y 2022 garantizan la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo, y la adecuación de la base máxima de cotización. Sólo estos tres últimos hitos, vinculados a la sostenibilidad del sistema público de pensiones, que han sido excluidos deliberadamente por las partes del último acuerdo social, suponen un reto extraordinario en materia de economía política para que su cumplimiento sea una realidad. Y quedan los restantes hitos más allá de 2022, centrados esencialmente en la ejecución de inversiones, con un papel muy notable por parte de las CCAA, cuyo cumplimiento dependerá de la disponibilidad de fondos y de la eficacia en la gestión.

En consecuencia, España ha comprometido ante las instituciones comunitarias durante el próximo año y medio impulsar el periodo de reformas económicas más ambicioso que probablemente haya visto en su historia reciente. En un contexto de extraordinaria fragmentación parlamentaria, sobre la base de un Plan que no cuenta con el respaldo expreso de las Cortes, y en la fase final de una convulsa legislatura, el proceso de integración política y fiscal europeo depende en buena medida del éxito de la implementación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en países como España.

Publicado en La Revista Análisis Financiero