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Inconstitucionalidad de la plusvalía municipal.
Tras un largo proceso que se inició en 2017 la regulación del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana, también conocido como “plusvalía municipal”, ha sido finalmente declarada inconstitucional mediante sentencia dictada el 26 de octubre de 2021.
Que la regulación de la plusvalía municipal podía ser contraria al principio de capacidad económica reconocido en el artículo 31 de la Constitución, por la desconexión que existía entre la capacidad económica que se pretendía gravar y la forma en que se calculaba la base imponible del impuesto, era, desde 2017, un secreto a voces. También lo era que, precisamente por ello, la regulación del impuesto debía ser modificada. Pero nada hizo el legislador estatal durante más de cuatro años. El desenlace de este tortuoso proceso ha sido la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional el pasado 26 de octubre de 2021, que aún no ha sido publicada en el BOE.
La sentencia declara inconstitucionales los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del TRLHL, por infracción del principio de capacidad económica (artículo 31.1 CE). Esta declaración de inconstitucionalidad afecta no solo a los casos de perdidas, sino también a aquellos supuestos en los que en la transmisión del terreno hubo plusvalía. Aquí radica la novedad y trascendencia de la sentencia.
La tesis que sostiene el Tribunal Constitucional en su reciente sentencia es contraria a la que mantuvo el Tribunal Supremo en diversas sentencias dictadas en 2018 y 2019, en la que sentó el criterio de que la normativa que regulaba la base imponible del impuesto sólo era inconstitucional en aquellos casos en los que la transmisión del terreno había generado pérdidas. Precisamente por ello no deja de sorprender la cláusula de limitación de efectos que contiene la sentencia, que impide que los contribuyentes soliciten la rectificación de las autoliquidaciones tributarias presentadas en los últimos cuatro años si esa rectificación no había sido solicitada con anterioridad al día 26 de octubre (fecha en que se dictó la sentencia). Impedir que un contribuyente cuestione su autoliquidación, dentro del plazo legal de cuatro años que tiene para hacerlo, cuando el Tribunal Supremo le generó en 2018 la expectativa de que esa impugnación no llegaría a buen puerto, no parece razonable.
La limitación de efectos que recoge la sentencia dificulta enormemente la recuperación de los impuestos pagados en el pasado bajo la cobertura de una norma a la postre declarada inconstitucional. Pero ello no evitará que los contribuyentes exploren las distintas alternativas existentes, incluida la vía de la responsabilidad patrimonial del estado legislador, cuya regulación está siendo cuestionada ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en el recurso por incumplimiento C-278/20.
Como decíamos al comienzo de estas líneas, desde 2017 era evidente que la normativa del impuesto debía ser modificada. Pues bien, espoleado por la sentencia del Tribunal Constitucional, y pese a que la misma aún no ha sido publicada en el BOE, el Gobierno aprobó una reforma del impuesto el pasado día 9 de noviembre. En esta fecha se publicó en el BOE el Real Decreto Ley 26/2021, que modifica los artículos 104, 107 y 110 TRLHL. No deja de resultar paradójico que la reforma del impuesto se realice, a estas alturas, mediante un Real Decreto Ley, que es un instrumento normativo que sólo puede ser utilizado en casos de extraordinaria y urgente necesidad, cuando la necesidad de una reforma era evidente desde 2017.
La nueva regulación de la plusvalía establece dos sistemas de cálculo de la base imponible del impuesto: uno similar al anteriormente existente, basado en el valor catastral y en el periodo de generación de la plusvalía, y otro, opcional para el contribuyente, basado en la diferencia entre el precio de compra y venta, que permite al contribuyente acreditar una plusvalía inferior a la resultante del primer sistema. El Real Decreto-ley 26/2021 añade como novedad la obligación de sujetar a gravamen las plusvalías generadas en menos de un año, medida hasta ahora optativa que sólo algunos municipios aplicaban.
El Real Decreto Ley entró en vigor el día 10 de octubre y no contiene ninguna disposición transitoria. Precisamente por ello parecen quedar en tierra de nadie los hechos imponibles acaecidos con anterioridad al día 10 de noviembre, pero aún no declarados, a los que la nueva normativa no sería aplicable, y que no podrían liquidarse aplicando una norma inconstitucional. Así lo apunta expresamente el Tribunal Constitucional en su sentencia, en la que afirma que la declaración de inconstitucionalidad deja un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad.
Resumen
El famoso impuesto municipal se recupera partiendo de un sistema objetivo (base imponible pivotando sobre el valor catastral) al menos puesto en duda por la STC reciente y de una alternativa, gravar plusvalías reales en la transmisión del suelo, que parece ser ya objeto de gravamen en otros impuestos de nuestro sistema tributario.