La adenda: un impulso renovado al Plan de Recuperación

La adenda se constituye como hito clave para reforzar y dar un nuevo impulso al PRTR.

Ayer el Consejo de Ministros aprobó la propuesta de Adenda al Plan de Recuperación que abre la llave a que España pueda recibir 94.000 millones de euros adicionales de financiación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia europeo: 7.700 millones de transferencias resultado del recálculo de los criterios de reparto originales; 84.000 millones provenientes del tramo de préstamos; y 2.600 millones (transferencias) del programa REPowerEU, que se suman a los fondos ya aprobados, ascendiendo el total del Mecanismo a 164.000 millones de euros. No es sencillo condensar toda la complejidad de la Adenda, en todo caso, tratamos de sistematizar a continuación lo más trascendente.

En primer lugar, en cuanto a las nuevas reformas, la adenda contempla dieciocho nuevas reformas en ámbitos como la autonomía energética; agroalimentaria; industrial; tecnológica; digital; o en el refuerzo del capital productivo (humano, social e institucional). A nuestro entender, no alcanzan el calado de las incluidas en el Plan inicial (pensiones, mercado de trabajo, etc.).

En segundo lugar, en el ámbito de las inversiones, la totalidad de los 10.300 millones de transferencias adicionales y parte de préstamos irán destinados al refuerzo (con 30.000 millones de euros adicionales) de los 12 PERTE ya aprobados.

Constatamos que hay algunos cambios significativos si se compara el proyecto de adenda de diciembre de 2022 y el documento aprobado, con PERTEs que refuerzan mucho sus dotaciones (PERTE ERHA -que concentra todo el REPowerEU-, o el del Ciclo del Agua), frente a otros (PERTE de la Lengua o el Naval) que pierden parte de la asignación prevista en diciembre pasado.

Por su parte, serán 14 los Fondos a través de los cuales se canalicen los préstamos. Destaca la participación del Banco Europeo de Inversiones en el fondo de resiliencia autonómica (20.000 millones de euros) y del ICO en varios fondos que suman 32.000 millones de euros.

En tercer lugar, y tal y como se prevé en el Reglamento, se han incluido en la adenda cambios en algunos de los hitos y objetivos previstos en el Plan original, tanto en su alcance, como en su redacción o calendario. Será necesario analizar el detalle de estas modificaciones; habrá cambios presupuestarios en el Kit Digital, en puntos de recarga, vivienda, techos solares; y temporales para acomodar las inversiones, entre otros, al procedimiento europeo de aprobación de ayudas de estado.

En cuarto lugar, la adenda contempla una fuerte presencia de instrumentos financieros: préstamos, participaciones en capital y similares. El papel del BEI en el fondo autonómico y del ICO en otros fondos empresariales nos permite concluir que habrá una participación fundamental de instituciones con gran experiencia en gestión de instrumentos financieros y acostumbradas a trabajar de la mano del sector financiero privado. Así, el análisis de la elegibilidad de los proyectos financiables será fundamental, pero también el de la solvencia de los beneficiarios; ya que los préstamos de la UE se contabilizarán como mayor deuda pública, y los instrumentos españoles fallidos pasarán a formar parte del déficit del estado.

En quinto lugar, debemos citar el acompasamiento de pagos de la UE e inversiones. Así, en la visita del Parlamento Europeo a España el pasado marzo, algunos parlamentarios trasladaron dudas relativas a la trazabilidad de los fondos y el gasto español asociado a los pagos europeos. Es importante recordar que los desembolsos de este fondo no han de estar alineados, necesariamente, con las inversiones españolas. Así, el Plan ya aprobado incorpora una fuerte carga de reformas, sin coste presupuestario, los primeros años (2021 a 2023), y una senda de inversiones creciente que alcanzará sus cotas más altas en 2024 y los siguientes años. Es de esperar que en los próximos ejercicios presupuestarios el volumen de gasto público crezca en relación con los desembolsos europeos, produciéndose la situación exactamente contraria a la que hemos vivido hasta ahora. También la deuda pública española se incrementará a medida que se vayan librando los fondos reintegrables al estado español.

El sexto punto de nuestro análisis se refiere al papel de las Comunidades Autónomas y el Fondo de Resiliencia Autonómico, de 20.000 millones de euros, para financiar sus proyectos con instrumentos financieros (no subvenciones) relacionados con sus competencias: vivienda; sostenibilidad; turismo; desarrollo urbano; industria; I+D+i; etc. Las autonomías irán solicitando y obteniendo financiación a medida que lo vayan requiriendo.

Por último, en cuanto a los calendarios, hay varios calendarios a los que hay que estar atentos. La finalización del mecanismo continúa siendo el 31 de agosto de 2026. Los instrumentos financieros deberán estar desembolsados para esa fecha, aunque el período de devolución podrá alargarse.

Otro calendario es el de la aprobación de la Adenda. Previsiblemente, en caso de cambio de gobierno, sea necesario acordar con la Comisión alargar su plazo de evaluación para introducir cambios de calado.

La aprobación y envío de la propuesta de Adenda española no paraliza la ejecución de los 69.500 millones ya aprobados. España es el país más avanzado, pero se ralentiza la solicitud del cuarto desembolso de 10.000 millones de euros y la aprobación de algunas reformas en trámite por la finalización de la legislatura.

La experiencia con los Marcos Financieros Plurianuales nos indica que la auditoría y control de los fondos puede alargarse muchos años. Dada la magnitud del Plan y los requerimientos adicionales incorporados en el Mecanismo (aspectos medioambientales, de conflictos de intereses, etc.) es esperable que veamos actividad de control durante esta década completa.

Para concluir, consideramos que con la aprobación de la propuesta de adenda española se abre un tiempo nuevo, un nuevo impulso al Plan de recuperación, que va a venir marcado por varios aspectos de enorme relevancia.

Por un lado, la evaluación de la adenda por las instituciones comunitarias va a solaparse con el desarrollo de la campaña electoral y, posteriormente, con la constitución de un nuevo gobierno. El envío de la propuesta a Bruselas tendrá lugar, previsiblemente, en los próximos días o semanas, antes de las elecciones generales. Dejarlo para después supondría correr un riesgo de no llegar a la fecha límite del 31 de agosto y perder esta enorme oportunidad de financiación. Pero, al mismo tiempo, es recomendable un margen para que un nuevo gobierno, en su caso, pueda introducir cambios relacionados con la orientación de las políticas y reformas de la adenda; momento que ha de producirse, necesariamente, durante el proceso de evaluación de la Comisión Europea. Los cambios posteriores que prevé el Reglamento no pueden ser de calado. Estaremos muy atentos a cómo se desarrollan los siguientes pasos; y, especialmente, a los resultados de las próximas elecciones.

Publicado en Expansión