WCOs studie av HS-Konvensjonen - hva forteller den oss?

World Customs Organisation (WCO) har gjennomført en studie av HS-Konvensjonen, og avdekket at utilstrekkelig kunnskap om den.

Hva er klassifisering?

Klassifisering av varer er det grunnleggende utgangspunktet for reguleringen av all internasjonal varehandel. Man er rett og slett nødt vil å vite hva slags varer som krysser grensen og da trengs det en felles forståelse av hvordan hver enkelt vare skal karakteriseres for bestemte formål. Det trengs med andre ord et internasjonalt system for klassifiseringen. Dette systemet er HS-Konvensjonen fra 1988 som igjen bygger på et eldre klassifiseringssystem fra 1950-tallet. HS-konvensjonen benyttes i dag av over 200 land og for over 98% av verdens varehandel. HS-Konvensjonen – populært kalt tolltariffen - er implementert i norsk rett som forskrift til Vareførselsloven.

Som det også går frem av denne artikkelen, hvor vi blant annet skriver om WTOs likebehandlingsprinsipp, frihandelsavtaler og hvordan også opprinnelsesreglene benyttes på nye områder i internasjonal varehandel, er klassifisering av varer nærmest å regne som et arkimedisk punkt i all internasjonal varehandel. Klassifisering brukes i tillegg til å vurdere hvilken tollsats som gjelder på importtidspunktet, også som utgangspunkt for vurdering av hvilke opprinnelseskrav som må oppfylles for at en vare skal anses å ha opprinnelsesstatus i henhold til en frihandelsavtale, for antidumping formål, for å definere vareomfanget i sanksjoner (f. eks mot Russland), og for nasjonale og internasjonale statistikk formål for å nevne noe. 

I motsetning til rene vareidentifikasjonssystemer, som for eksempel av den typen man finner som tallrekken under strekkoden på en vare, er ikke HS-Konvensjonen et system for identifisering av varer som sådan, men et system som nærmere definerer bestemte varekategorier hvor varer kan høre hjemme. 

Varekategoriene i HS-konvensjonen består av en oppdeling til seks siffer hvor av siffer 1 og 2 viser kapittel, siffer 3 og 4 viser varens posisjon i kapittelet, og siffer 5 og 6 viser en mer detaljert oppdeling på såkalt underposisjonsnivå. 

En vares plassering i en varekategori kan si både mye og lite om en vare. Som eksempel kan HS-nummer 0101 21 nevnes, hvor kun levende hester til avl hører hjemme. På den andre siden av skalaen finner vi for eksempel posisjon 73.26 som omfatter «andre varer av jern eller stål» og denne posisjonen sier mer om hva varen ikke er; nemlig noen av de mer definerte varene i mer spesifikke posisjoner i kapittelet for jern- og stålvarer, enn hva man kan lese at den aktuelle varen er ut av posisjonsteksten «andre varer av jern eller stål».

Klassifiseringen av varer i de forskjellige varekategoriene gjøres ved bruk av HS-Konvensjonens egen metodikk, de såkalte General Rules of Interpretation (GRI), eller de alminnelige fortolkningsreglene på norsk (fortolkningsreglene). Fortolkningsreglene inneholder seks fortolkningsregler som skal anvendes suksessivt, med mindre konvensjonens noter sier noe annet. Mer om dette senere. 

WCOs studie viser manglende forståelse og kompetanse

World Customs Organisation (WCO) har nylig gjennomført en toårig studie av HS-Konvensjonen -The Exploratory Study on the Possible Strategic Review of the Harmonized System - hvor hensikten var å få belyst mangler og fordeler ved dagens konvensjon og avdekke eventuelle behov for endringer. Deltakerne i undersøkelsen var forskjellige «trade professionals», blant annet importører og eksportører, speditører og befraktere, samt deltakere fra akademia.

Studien viste at så mange som 25% av respondentene svarte at de sjelden benyttet de alminnelige fortolkningsreglene ved klassifisering av varer, og ytterligere 25% av respondentene svarte at de kun brukte de alminnelige fortolkningsreglene for ca. halvparten av de varene de hadde til vurdering. I tillegg uttrykte mer en halvparten at de hadde problemer med hvordan de alminnelige fortolkningsreglene skulle forstås og anvendes.

HS-Konvensjonen har åpenbare utfordringer når det gjelder brukervennlighet. Konvensjonen inneholder 1228 posisjonstekster (4-siffernivå) og 450 avsnitts- og kapittelnoter til Konvensjonens 97 kapitler. 

Fordi så mange ikke anvender fortolkningstreglene eller ikke forstår hvordan de skal anvendes, vil de heller ikke være klar over det helt grunnleggende som hvordan ordlyden i posisjonsteksten og eventuelle avsnitts- og kapittelnoter skal vektes. Den samme vektingen gjør seg også gjeldende for klassifisering på underposisjonsnivå (6 siffer). Å forstå dette er helt grunnleggende for korrekt klassifisering.

Studien WCO gjennomførte viste også at mange av respondentene faktisk ikke var klar over at det fantes mulig relevante avsnitts- eller kapittelnoter når de klassifiserte, eller alternativt at de var klar over dem, men ikke tok hensyn til dem fordi de ble oppfattet som vanskelige å forstå. 

I tillegg til posisjonstekster og avsnitt- og kapittelnoter, inneholder konvensjonen 21 legaldefinisjoner av ord og uttrykk. Med tanke på at konvensjonen omfatter absolutt alle tenkelige varer, er dette et overraskende lavt antall. Disse legaldefinisjonene er spredt utover alle kapitlene og gjelder for hele konvensjonen, ikke bare det kapittel eller avsnitt hvor de fremgår. Manglende kunnskap om dette er nok en kilde til feilklassifisering.

I tillegg er det slik at flere kapittel- og avsnittsnoter gir instruksjon om hvordan en vare skal klassifiseres og dermed at man faktisk skal avvike fra hovedregelen med å vurdere og anvende de forskjellige fortolkningsreglene suksessivt. Som eksempel viser studien til note 3 til kapittel 29: 

Note 3 sier at: «Varer som kan føres under to eller flere posisjoner i dette kapittel, skal klassifiseres under den posisjon som er nevnt sist i nummerorden.»

Ordlyden i denne noten forhindrer dermed bruk av fortolkningsregel 3 (a) som sier at:

og fortolkningsregel 3 (b) som sier at: 

og pålegger i stedet den som klassifiserer varen å gå direkte til en metode som tilsvarer metoden i fortolkningsregel 3 (c) som sier at: 

Anvendelsen av note 3 til kapittel 29 kan derfor gi et resultat som innebærer at varen ikke nødvendigvis skal klassifiseres i den posisjonen som i utgangspunktet kan fremstå som den mest riktige, gitt at den kanskje gir den beste beskrivelsen av varen slik fortolkningsregel 3.a. sier. Dersom man ikke kjenner til eller forstår hvordan notene skal anvendes, vil det i tilfeller som dette mest sannsynlig resultere i feilaktig klassifisering. 

Studien viste tydelig at HS-Konvensjonen har åpenbare utfordringer med tanke på brukervennlighet, men Konvensjonen har også kapasitetsmessige utfordringer ved at den teknologiske utviklingen skjer så fort innenfor enkelte bransjer at dagens 6-siffer oppdeling ikke gir tilstrekkelige muligheter for en hensiktsmessig detaljert og nødvendig oppdeling. Studien nevner derfor en rekke foreslåtte løsninger som i varierende grad blir ansett som mulige eller hensiktsmessige; alt fra å erstatte HS-konvensjonen med et helt nytt system, til å etablere et parallelt «søster-system» som utfyller Konvensjonens 6-siffer system, til å legge til to ekstra siffer i Konvensjonen for å muliggjøre ytterligere detaljerte oppdelinger i «overbelastede» varekategorier, noe som for de aller fleste varekategorier bare vil innebære å legge til to nuller som siffer 7 og 8. Uten at dette forslaget sier noe om det, må det likevel antas at dagens nasjonale oppdelinger i medlemslandenes tolltariffer fortsatt vil komme i tillegg til HS-Konvensjonens sifferoppdeling.

Studien konkluderer på tross av de utfordringer som ble avdekket, med at “As an interim assessment, the Study notes that the HS still works as trade classification system and no better replacement system has been identified to date.”

HS-Konvensjonens fremtid synes foreløpig å være trygg og når vi i tillegg ser at HS-Konvensjonen i økende grad benyttes som verktøy for nye formål som å definere vareomfanget i flere av EUs nye miljøregelverk, er det tydelig at korrekt klassifisering av varer bare vil bli enda viktigere. 

I tillegg til de «tradisjonelle» anvendelsesområdene nevnt innledningsvis, benyttes HS-Konvensjonen allerede for å definere vareomfanget i CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) og EUDR (EUs avskogsningsforordning) og vi har i denne sammenheng allerede sett flere eksempler på at dårlig klassifisering kan føre til at man feilaktig klassifiserer seg enten inn eller ut av vareomfanget i disse regelverkene med de svært betydelige konsekvensene dette medfører. For eksempel vil man ved å ha feilaktig klassifisert seg ut av vareomfanget i EUDR ikke ha etablert de pålagte og svært omfattende aktsomhetsvurderingene som EUDR krever for det aktuelle produktet, og derfor heller ikke innhentet nødvendig dokumentasjon og lastet opp denne på EUDR plattformen slik forordningen krever. Konsekvensen av dette vil være at man kan bli ilagt en bot på 4% av omsetningen i EU pr overtredelse, i tillegg til at produktet kan bli forbudt solgt på EU (EØS) markedet. Konsekvensen vil altså kunne være betydelig større enn 4% av omsetningen. 

Det er verdt å merke seg at for eksempel hver eneste innførsel vil være én overtredelse og har man mange innførsler av produkter man feilaktig har klassifisert ut av vareomfanget, vil det være snakk om like mange overtredelser.

På tross av alle de utfordringer studien dokumenterer, konkluderes det altså likevel med at det pr. i dag ikke finnes et bedre egnet system. God kjennskap til Konvensjonen vil derfor fortsatt være viktig for blant annet god risikostyring, compliance og ikke minst for å gi forutsigbarhet for virksomheter i internasjonal handel. At Konvensjonen også benyttes på stadig nye områder, understreker dette ytterligere.