Cómo un gobierno con problemas de deuda navegó hacia un futuro mejor

"Estaba claro que Puerto Rico se encontraba en una situación financiera muy difícil", dice David Skeel, Presidente de la Junta de Supervisión designada para ayudar al Estado Libre Asociado a recuperarse. "No era sólo un área... Tenía demasiadas deudas. El gobierno era demasiado grande. El gobierno era ineficaz, y estaba claro que todo el mundo, en todos los ámbitos, tenía que sacrificarse para que las cosas volvieran a su cauce".

Cuando el Estado Libre Asociado de Puerto Rico se declaró en bancarrota en 2017, la isla estaba luchando bajo una compleja red de 70.000 millones de dólares en deuda emitida por más de una docena de entidades gubernamentales y no tenía prácticamente ningún dinero reservado para financiar su pasivo de pensiones de 55.000 millones de dólares.

Una combinación de factores complejos a lo largo de muchas décadas — cambios en el código fiscal federal, acuerdos comerciales internacionales, la crisis financiera global y la pérdida de competitividad financiera de Puerto Rico en sectores críticos — disminuyó las perspectivas de crecimiento económico de la isla y provocó carencias estructurales que evolucionaron hacia una crisis fiscal y económica.

Los persistentes déficits y el insostenible endeudamiento dejaron al gobierno de Puerto Rico sin fondos suficientes para pagar sus deudas, cumplir con sus obligaciones en materia de pensiones con los trabajadores públicos y financiar adecuadamente servicios públicos cruciales. En 2017, las tenencias de efectivo del gobierno se redujeron a tan solo 15 millones de dólares para una isla con un presupuesto consolidado de 28.000 millones de dólares y 3,3 millones de residentes.

El escaso efectivo disponible también creó una crisis que hizo que el gobierno congelara los salarios de los empleados públicos, subiera los impuestos, financiara insuficientemente los sistemas de jubilación, recortara los suministros y otras provisiones a las escuelas y hospitales, y aplazara el mantenimiento de los sistemas de energía y agua.

Las dificultades fiscales también provocaron la mayor ola de emigración de la historia de Puerto Rico, ya que los residentes huyeron de la isla en busca de mejores oportunidades. En 2016, la población de Puerto Rico se redujo en más de un 10 %, uno de los mayores descensos de población de un estado, territorio o municipio estadounidense en los últimos 100 años.

Para complicar aún más las cosas, Puerto Rico carecía de un marco legal completo para reestructurar sus deudas y obligar a las partes disidentes si se producía un incumplimiento de pago. Sin una acción federal, se esperaba que el resultado fuera complejo, desordenado, contencioso y prolongado, tanto entre las clases de acreedores que compiten entre sí como contra el Estado libre asociado.

Como resultado, en el verano de 2016, el Congreso de Estados Unidos negoció y aprobó una legislación federal: la Ley de Supervisión, Gestión y Estabilidad Económica de Puerto Rico (PROMESA, por sus siglas en inglés). Esta legislación estableció una Junta de Supervisión y Gestión Financiera, un proceso integral para la reestructuración de la deuda de Puerto Rico y procedimientos acelerados para la aprobación de proyectos de infraestructura críticos. Puerto Rico presentó una solicitud de protección por quiebra en virtud del Título III de la nueva ley poco después, en mayo de 2017.

"Una reestructuración de la deuda soberana está mucho menos regulada", dice Natalie Jaresko, Directora Ejecutiva del Consejo de Supervisión. "No es en un tribunal. Y aquí estábamos enfrentándonos a lo que se convirtió en esta enorme tarea con tantos emisores diferentes, con tantos elementos diferentes de reclamaciones dentro del plan".

El largo camino de la reestructuración

Desde el principio, cualquier plan de reestructuración financiera exitoso requeriría equilibrar las obligaciones legales con los numerosos acreedores de la isla con la salud, la seguridad y el bienestar financiero de las familias que viven y trabajan en Puerto Rico.

Haría falta una negociación larga y bien pensada, así como una considerable experiencia en materia de reestructuración, trabajo, pensiones y política fiscal, para diseñar un plan de reestructuración viable que recibiera el apoyo de la mayoría de los stakeholders y que fuera considerado viable por el juez federal estadounidense que supervisa el proceso de quiebra.

"No es sólo un grupo de acreedores o dos grupos de acreedores o tres grupos de acreedores", dice Jaresko. "También son las conversaciones que mantuvimos con otros stakeholders, incluidos los sindicatos públicos, los jubilados, los acreedores no garantizados, ya que necesitábamos que formaran parte de ello".

A partir de 2017, la Junta de Supervisión dirigió las negociaciones de una de las mayores reestructuraciones de la historia del mercado de bonos municipales. La junta de siete miembros, nombrada por el Presidente de los Estados Unidos, trabajó junto a funcionarios del gobierno federal y local y asesores cualificados, entre ellos EY, para diseñar un plan de reestructuración integral que creara las bases necesarias para el crecimiento económico y devolviera las oportunidades al pueblo de Puerto Rico.

A pesar del monumental desafío, el equipo de EY ayudó a su cliente, la Junta de Supervisión, y a los demás asesores de la Junta de Supervisión a navegar por unas negociaciones de reestructuración sin precedentes, complicadas y a veces acaloradas. Entre ellos se encontraban múltiples acreedores financieros que tenían intereses contrapuestos, como organizaciones laborales, jubilados, acreedores no garantizados, docenas de agencias e instrumentalidades gubernamentales y funcionarios del gobierno federal y local.

"Esto es algo que va más allá de la reestructuración de un balance", dice Gaurav Malhotra, EY Americas Reshaping Results & EY US Restructuring Leader. "Lo que Puerto Rico necesitaba era un plan para reducir la deuda a un nivel sostenible, garantizar una inversión adecuada en las personas y los recursos que la economía necesita, y crear un camino viable para el crecimiento económico, la oportunidad y la esperanza. Se trataba realmente de crear un enfoque equilibrado del que pudiera depender el pueblo puertorriqueño y un futuro al que pudiera aspirar".

A partir de 2017, el equipo de EY-Parthenon Government & Public Sector Turnaround and Restructuring Strategy Services, dirigido por Malhotra, Adam Chepenik y Juan Santambrogio, trabajó con la Junta de Supervisión y los demás asesores de la Junta de Supervisión en las primeras fases de las negociaciones y la planificación para resolver la reestructuración de deuda pública más compleja de la historia del mercado de bonos municipales de Estados Unidos.

Varias prioridades estratégicas rigieron el enfoque de la Junta de Supervisión en el proceso de reestructuración, que incluyen:

• La creación de un plan a largo plazo, viable durante 30 años
• La importancia del impacto humano de una reestructuración del sector público
• La creación de un entorno para el crecimiento económico a largo plazo
• Inversión en la salud, la seguridad y la educación de los residentes
• Salvaguardias para que el gobierno y sus finanzas sean más resilientes y puedan absorber futuras crisis

Dada la experiencia multifacética necesaria para abordar esas prioridades, el equipo de EY reunió rápidamente un amplio equipo multidisciplinario y multilingüe de profesionales de toda la empresa y del mundo para asesorar a la Junta de Supervisión sobre la mejor estrategia para hacer frente a los numerosos desafíos que tiene por delante la isla. El equipo incluía profesionales de EY en pensiones, análisis actuarial, previsión económica, política educativa, presupuestos gubernamentales, contabilidad forense, fiscalidad internacional, política pública, gestión de catástrofes, infraestructuras y recursos humanos.

La Junta de Supervisión, en colaboración con sus asesores, entre los que se encuentra EY, comenzó por elaborar y certificar un plan financiero plurianual. Entre otras cosas, este plan establecía un ambicioso conjunto de reformas fiscales y estructurales, pensiones adecuadamente financiadas y previsión de niveles de superávit disponibles para las negociaciones con los acreedores.

Tras completar un borrador del plan financiero, el equipo trabajó para mejorar la transparencia en un proceso presupuestario anual históricamente opaco e identificó los recursos de efectivo del gobierno acumulados en más de 2.000 cuentas bancarias. Estos esfuerzos dotaron a la Junta de Supervisión de los datos adecuados para orientar el gasto y la inversión hacia las áreas que más lo necesitaban y para comprender la magnitud de los recursos de efectivo de que dispone el gobierno. Los datos también sirvieron para las posteriores negociaciones de la deuda.

Los efectos devastadores de los huracanes gemelos Irma y María, que azotaron la isla en septiembre de 2017, los terremotos de 2019-2020 y el estallido de la pandemia COVID-19 exigieron múltiples revisiones de las previsiones originales. Trabajando en colaboración, la Junta de Supervisión y sus asesores, incluidos EY y las entidades fiscales de Puerto Rico — el Departamento de Hacienda, la Oficina de Gestión y Presupuesto y la Agencia Fiscal y la Autoridad de Asesoramiento Financiero — así como muchas otros stakeholders, actualizaron los planes financieros plurianuales para reflejar mejor la realidad y la nueva información.

Orientar las inversiones hacia el valor a largo plazo

El éxito del plan dependía de que hubiera transparencia en las finanzas de todas las funciones y agencias del gobierno, para que los hechos estuvieran claros y se pudiera llegar a un acuerdo con éxito. Los equipos de EY asesoraron a la Junta de Supervisión en el desarrollo de muchos elementos fundamentales del plan de reestructuración. Ofrecieron recomendaciones para una multitud de reformas con el fin de aumentar la transparencia fiscal, mejorar la gestión ambiental, social y de gobernanza (ESG), y mantener un resultado sostenible para el gobierno y el pueblo de Puerto Rico.

"Restablecer el equilibrio estructural y el crecimiento requería que la Junta de Supervisión integrara todos los elementos del plan de reforma propuesto, incluidas las previsiones financieras y de tesorería, los impactos de la reforma fiscal y estructural, los términos de la reestructuración de la deuda y, lo que es más importante, la identificación y minimización de cualquier perjuicio para el futuro de los residentes de Puerto Rico", afirma Adam Chepenik, Director de los Servicios de Estrategia de Reestructuración y Transformación del Sector Público de EY-Parthenon, Ernst & Young LLP.

También fueron necesarias muchas reformas operativas a nivel de agencia para establecer la transparencia y la confianza en que los cambios propuestos se llevarían a cabo. Por ejemplo, antes del plan de reestructuración, el gasto presupuestario incluía el uso generalizado de créditos del año anterior para financiar nuevos gastos, incluso cuando no se disponía de efectivo para financiar esos gastos. La Junta de Supervisión trabajó estrechamente con su personal y sus asesores, incluida EY, para mejorar la transparencia del proceso presupuestario y consolidar los controles presupuestarios.

Los equipos de EY también ayudaron a asesorar a la Junta de Supervisión y a varios organismos públicos sobre las formas de mejorar la prestación estratégica de sus servicios. Por ejemplo, la Junta de Supervisión y los equipos de EY trabajaron en colaboración con el equipo directivo del Departamento de Educación de Puerto Rico para desarrollar un plan de transformación estratégica que mejorara los resultados del aprendizaje, racionalizara las compras y las adquisiciones, aumentara las inversiones en gastos de capital y mejorara la remuneración de los educadores del sistema.

Del mismo modo, la Junta de Supervisión, con el apoyo de los equipos de EY, trabajó estrechamente con el equipo directivo del Departamento de Desarrollo Económico de Puerto Rico para recomendar mejoras en la estructura administrativa de la normativa de incentivos fiscales de la isla. La Junta de Supervisión y los equipos de EY también catalogaron e inventariaron miles de bienes inmuebles y terrenos de más de 20 organismos públicos. Esto proporcionó una visión global de los activos críticos que el gobierno podría mantener, desarrollar y, si lo desea, desprenderse. Anteriormente, el gobierno de Puerto Rico carecía de una visión estratégica de las propiedades inmobiliarias y de tierras del gobierno.

"Los controles fiscales y el proceso presupuestario mejorado contienen ahora un nivel de detalle y transparencia para mostrar claramente a los contribuyentes cómo su gobierno gasta su dinero, así como los controles establecidos para evitar la inestabilidad financiera y los déficits a los que Puerto Rico se enfrentaba anteriormente", dice Chepenik. A medida que el plan de reestructuración se pone en marcha, los equipos de EY han seguido gestionando la previsión de gastos a largo plazo y haciendo un seguimiento de las prioridades de gasto e inversión para ayudar a mantener el plan en marcha.

Transformación del sistema de pensiones

Los equipos de EY también asesoraron ampliamente a la Junta de Supervisión sobre cuestiones relacionadas con las pensiones. Estos esfuerzos incluyeron la realización de previsiones actuariales, propuestas de reforma de las pensiones y, lo que es más importante, la creación de un innovador fideicomiso de reserva de pensiones que permita una financiación adecuada de las mismas en el futuro. Se prevé que el nuevo fideicomiso de reserva de pensiones se financie con 10.300 millones de dólares de aportaciones públicas durante los próximos 10 años.