Asociaciones civiles, bien común y contralor estatal

El derecho de asociación se encuentra consagrado en el art. 14 de la CN que garantiza el derecho a "asociarse con fines útiles". Asimismo, la sentencia se ha ocupado de recordar que el reconocimiento constitucional del derecho de asociación no se agota en dicho art. 14, sino que también tiene base en tratados internacionales con jerarquía constitucional merced a lo dispuesto en el art. 75 inciso 22 de la CN³. En este sentido, no es ocioso repasar que el Pacto de San José de Costa Rica establece que "todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole"⁴, mientras que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe que "toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses"⁵. También, la Declaración Americana de los derechos y deberes del Hombre reza en su artículo XXII que "toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden".

En cuanto a las posibles limitaciones al derecho de asociación, tanto el Pacto de San José de Costa Rica como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se ocupan de proporcionar algún lineamiento en la materia. Sobre este particular, el Pacto de San José de Costa Rica dispone que el ejercicio del derecho de asociación "solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás"⁶. Similar es la previsión contenida en la primera parte del segundo apartado de su art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece que el derecho de asociación "solo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás".

Ahora bien, la Alzada entendió que en el caso analizado no se verificó ninguno de esos supuestos de excepción que ameritara el rechazo de la autorización para funcionar por parte de la IGJ. En efecto, no se advirtió que la autorización para funcionar de la asociación afectara de manera alguna la seguridad nacional, la seguridad pública, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. Es más, si se repara en que la propia IGJ deslizó la alternativa de que la asociación funcionara como "simple asociación" queda en claro que su objeto no afectaba ninguno de esos aspectos por los cuales el Estado debe velar.

Ello, condujo pues a la Cámara a afirmar la prevalencia de la libertad asociativa. De esta manera, ratificó el criterio oportunamente expuesto por la Corte Suprema que sostuvo lo siguiente: "a fin de definir cuál es el contorno mínimo de la utilidad constitucionalmente exigible para tutelar el derecho de asociarse no parece discutible, en un estado de derecho, la posibilidad que tienen los ciudadanos de fundar una persona jurídica con plena personería para actuar colectivamente en un ámbito de su interés. El modo en que esta libertad de asociación es consagrada por la legislación nacional y, sobremanera, aplicada en la práctica por las autoridades, es uno de los indicadores más seguros de la salud institucional de la democracia"⁷.

Amén de la ratificación del derecho a asociarse, el punto central del fallo se centró en la apreciación de la IGJ, expuesta en la resolución recurrida, de que el objeto de la asociación no se compadecía con la promoción y expansión del bien común. El organismo sostuvo al respecto que las actividades basadas en el uso de armas de fuego de alta precisión a largo alcance no se correspondían con las finalidades estatales relacionadas con dicho uso, y que por lo tanto no correspondía reconocerle el estatus de asociación civil.

Esta posición del organismo de contralor impuso a la Alzada la necesidad de precisar el concepto del bien común, a fin de luego considerar si este podía verse de alguna manera afectado por las actividades comprendidas en el objeto de la asociación. El abordaje del adecuado entendimiento del "bien común", condujo al Tribunal a repasar algunas elaboraciones sobre el tema efectuadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos ("CIDH").

Sobre este particular, la CIDH en una opinión consultiva oportunamente sostuvo lo siguiente: "Es posible entender el bien común, dentro del contexto de la Convención, como un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democráticos. En tal sentido, puede considerarse como un imperativo del bien común la organización de la vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las instituciones democráticas y se preserve y promueva la plena realización de los derechos de la persona humana"⁸. Sostuvo también la CIDH: "No escapa a la Corte, sin embargo, la dificultad de precisar de modo unívoco los conceptos de 'orden público' y 'bien común', ni que ambos conceptos pueden ser usados tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder público, como para justificar limitaciones a esos derechos en nombre de los intereses colectivos. A este respecto debe subrayarse que de ninguna manera podrían invocarse el 'orden público' o el 'bien común' como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real [ver el art. 29.a) de la Convención]. Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las 'justas exigencias' de 'una sociedad democrática' que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención"⁹.

De las precisiones brindadas por la CIDH, puede destacarse que el "bien común" es un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal. Se señala también que constituye un imperativo del bien común la organización de la vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las instituciones democráticas y la preservación y promoción de la plena realización de los derechos de la persona humana. Pero la CIDH advierte también el riesgo de que el "bien común" sea invocado por el poder estatal como fundamento de limitaciones de derechos.

Bajo este entendimiento, la Cámara Civil sostuvo, con cita de Crovi, que "el bien común" no es una abstracción ni lo que la mayoría considere "común" excluyendo a las minorías, sino que simple y sencillamente es el bien de todas las personas, las que suelen agruparse según sus intereses dispares, contando con que toda la sociedad contemporánea es necesariamente plural, esto es, compuesta por personas con diferentes preferencias, visiones del mundo, intereses, proyectos, ideas¹⁰. Destacó asimismo que si la actividad contenida en el objeto de la asociación es lícita —aunque solo beneficie a sus miembros—, el interés general y el bien común se encuentran satisfechos, enfatizando que el derecho constitucional de asociarse con fines lícitos guarda correspondencia con el interés general.

El Tribunal también reparó con acierto en que el Cód. Civ. y Com. trajo aparejado un abordaje diferente en lo que respecta a la articulación del objeto de las asociaciones civiles con el bien común. En efecto, cabe recordar que el art. 33 del Código Civil de Vélez Sarsfield reconocía como personas jurídicas de derecho privado a las asociaciones que tuvieran por principal objeto el bien común¹¹. La derogación del Código Civil y la aprobación del Cód. Civ. y Com., importó que la exigencia de tener por principal "objeto el bien común" que requería el art. 33 del derogado código, mutara al requerimiento de que el objeto no fuera contrario al interés general o al bien común, tal como lo establece actualmente el art. 168 del Cód. Civ. y Com.

Sobre este particular, el art. 168 del Cód. Civ. y Com. agrega también que el interés general debe ser interpretado "dentro del respeto a las diversas identidades, creencias y tradiciones, sean culturales, religiosas, artísticas, literarias, sociales, políticas o étnicas que no vulneren los valores constitucionales". La norma consagra así "un amplio espacio para la libertad asociativa, pues el desarrollo del objeto queda definido por exclusión: el objeto de la asociación no podrá ser contrario al interés general o al bien común"¹².

Como bien explicara Grafeuille, "la primera parte del art. 168 del Cód. Civ. y Com. de la Nación recepta el postulado jurídico de acuerdo con el cual, en el contexto de una sociedad plural y diversa, el otorgamiento de personería jurídica a entidades colectivas cuyos propósitos ni colisionan contra el orden público constitucional vigente, ni conculcan, de manera cierta, concreta e inmediata, elementales derechos de terceros, posibilita el efectivo ejercicio, en condiciones de igualdad sustantiva, de los derechos y libertades de que disponen sus miembros"¹³.

Por lo tanto, a partir del concepto de "bien común" ensayado por la CIDH y de lo dispuesto en el art. 168 del Cód. Civ. y Com., puede advertirse que:

a) El "bien común" es un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal.

b) Admitir que las personas se agrupen según sus particulares intereses dispares, contribuye al bien común, habida cuenta que "el bien común" no es una abstracción ni lo que la mayoría considere "común" excluyendo a las minorías.

c) Tal como lo señalara Borda, no es necesario que las personas jurídicas se propongan un fin inmediato de bien público general, en la medida en que ese bien general resulte del objeto y de las actividades de la entidad. Esto fue ejemplificado por el autor de la siguiente manera: "Ello es lo que ocurre con ciertas asociaciones civiles, cuyos fines parecen meramente egoístas, como, por ejemplo, los clubes sociales; inclusive estas entidades estimulan el espíritu de sociabilidad, de solidaridad o simplemente procuran el descanso y el esparcimiento de sus asociados y son, por lo tanto, socialmente útiles"¹⁴.

d) Lo determinante es que el objeto de las asociaciones no sea contrario al interés general o al bien común. Tal como expresó Bidart Campos al abordar el derecho constitucional a "asociarse con fines útiles", "el concepto de utilidad ha de interpretarse como referido a un fin no dañino para el bien común, es decir neutro o inofensivo"¹⁵.

En cuanto al alcance del derecho de asociarse con fines útiles, la Alzada se ocupó de precisar que ese reconocimiento implica la libertad de crear una asociación, de ingresar y de salirse de ella cuando se desee. En otras palabras, Cámara ratifica que la libertad comprende tanto la libertad de asociarse, como la libertad de "no asociarse". Pero existe también otro aspecto de la libertad de asociación, de alguna manera también abordado en el fallo, que consiste en la libertad de elegir, dentro de las posibilidades previstas en la normativa, la modalidad de asociación.

En el caso de marras, la IGJ tras denegar la personería jurídica a la recurrente, adujo "que la garantía constitucional de asociación es susceptible de realizarse mediante la conformación de una 'simple asociación". Sobre este punto, la Cámara fue enfática en rechazar la posición de la IGJ de que la asociación funcionara como simple asociación, cuando esta pretendió acogerse a la figura de la asociación civil y acreditó el cumplimiento de los recaudos necesarios al efecto.

Bajo la misma línea argumentativa que el Tribunal, Bidart Campos había sostenido que "...el reconocimiento estatal de las asociaciones bajo una forma jurídica determinada debe quedar librado a la iniciativa de la asociación" y que "el estado no ha de negarlo arbitrariamente cuando la asociación lo pretende, pero no lo va a deparar coactivamente si la asociación no lo gestiona"¹⁶.

Por lo tanto, bien puede afirmarse que el derecho a la libre asociación abarca no solo la potestad de asociarse, no asociarse o desasociarse, según sea el caso. Comprende también el derecho a elegir bajo que estructura hacerlo, dentro del marco legal vigente, y en la medida en que se cumplan los requisitos necesarios al efecto. En este punto, no resulta pues atendible que la estructura asociativa elegida por las partes sea vedada por la autoridad administrativa, si los requisitos legales exigidos, en este caso para constituir una asociación civil, fueron cumplidos.

La "solución" proporcionada por la autoridad de control de operar bajo la forma de la "simple asociación", además de violar el derecho constitucional a asociarse con fines útiles, importaba someter a la entidad a un régimen jurídico diferente al pretendido por sus asociados. En efecto, puede advertirse que si bien las denominadas "simples asociaciones" son personas jurídicas privadas sin fines de lucro al igual que las asociaciones civiles¹⁷, ambas se diferencian en varios aspectos. Por ejemplo, a diferencia de lo que ocurre con los administradores de las asociaciones civiles, en caso de insuficiencia de los bienes de la asociación simple, el administrador y todo miembro que administra de hecho los asuntos de la asociación es solidariamente responsable de las obligaciones de la simple asociación que resultan de decisiones que estos hubiera suscripto durante su administración¹⁸.

También varía el régimen de fiscalización en uno y otro caso. Así, mientras se prevé que las asociaciones civiles pueden prescindir de la fiscalización privada si cuentan con hasta cien asociados¹⁹, en el caso de las simples asociaciones dicha posibilidad se limita a entidades que cuenten con menos de veinte asociados²⁰.

Existen también otras diferencias en cuanto a la forma de su constitución²¹, o el aditamento a su denominación social, lo cual denota su estructura y estatus jurídico²². Precisamente, la cuestión referida a la diferencia de status de ambos regímenes asociativos fue destacada en el fallo comentado, sosteniendo el Tribunal, con cita de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que "siempre que una entidad peticionaria llene el recaudo al cual la Ley Suprema condiciona el reconocimiento del derecho de asociarse, la denegación de personería jurídica causa un agravio en tanto le impide obtener el status más elevado contemplado por las normas reglamentarias del derecho de asociación"²³.

Asimismo, en el precedente del Máximo Tribunal traído a colación por la Cámara, la Corte Suprema había sostenido que la sentencia que denegaba la autorización para funcionar como persona jurídica restringía el derecho de asociación consagrado por el art. 14 de la CN y por tratados internacionales de igual jerarquía reconocidos por el art. 75, inc. 22, de la Ley Fundamental, pues si bien no impedía a la entidad peticionaria reunirse para la defensa y promoción de sus intereses y, eventualmente, ser considerada como una simple asociación civil, no le permitía disfrutar de todos los derechos que ejercen las asociaciones autorizadas²⁴.

La parte final del art. 168 del Cód. Civ. y Com., establece textualmente que la asociación civil "no puede perseguir el lucro como fin principal, ni puede tener por fin el lucro para sus miembros o terceros". De la lectura de la norma, se deriva pues que la realización de actividades lucrativas es lícita en las asociaciones civiles en la medida en que se cumplan dos condiciones: la primera, que ese propósito lucrativo no sea el fin principal de la asociación, y la segunda, que la finalidad no consista en el lucro de los miembros de la asociación o terceros.

Lejos de la literalidad y del espíritu de la norma, la IGJ cuestionó la previsión estatutaria de la asociación relativa a la pretensión de alcanzar la categoría de "usuario comercial", como así también la previsión relativa a la adquisición y venta de materiales e insumos para el desarrollo de la actividad entre sus asociados. Ello no obstante que la misma previsión estatutaria aclaraba que en ningún caso ello sería con fines de lucro.

Este último punto fue enfatizado por la Alzada para desechar la posición del organismo de contralor sobre el particular. En otras palabras, la siempre tan predicada ausencia de fin de lucro de las asociaciones significa que estas entidades no pueden perseguir el lucro como fin principal, ni pueden tener por fin el lucro para sus miembros o terceros (art. 168 in fine del Cód. Civ. y Com.). Pero, por el contrario, estas entidades pueden realizar actividades lucrativas en la medida en que las ganancias obtenidas sean reinvertidas en el cumplimiento del objeto de la asociación. En otras palabras, a diferencia de lo que acontece en las sociedades, estas nunca pueden ser repartidas entre los asociados.

En este sentido sobran ejemplos de entidades deportivas, clubes y otras asociaciones que, teniendo en miras la prestación de variados servicios o beneficios a sus asociados, realizan también algunas actividades lucrativas orientadas a solventar su actividad principal. Para cerrar este tema, cabe referir a lo oportunamente señalado por Fourcade, quien con absoluta claridad manifestó lo siguiente: "Primeramente, la asociación no puede perseguir el lucro como fin principal: Este es un parámetro de orden jerárquico en la causa fin de la asociación. El lucro no está vedado, muy por el contrario, aquí está por una parte incluida tácitamente la capacidad amplia de la asociación para celebrar actos jurídicos. Se deduce, en este entendimiento, que el lucro queda reconocido como recurso instrumental para realizar actividades cuyo producido, de ser positivo, se aplicará a los fines estatutarios"²⁵.

Finalmente, la sentencia invita a analizar cuáles son las facultades de contralor de la autoridad administrativa frente a un requerimiento de autorización presentado por una asociación. En el caso de marras, la IGJ entendió que el uso de armas, con finalidad deportiva, no se correspondían con las finalidades estatales relacionadas con dicho uso, consistentes en la defensa común y la consolidación de la paz interior y la seguridad pública.

Al revocar ese entendimiento, la Cámara adujo que la actividad promovida por la asociación era reconocida a nivel nacional e internacional, y que de hecho varias disciplinas dentro del deporte se desarrollan a nivel olímpico. La Alzada también reparó en el hecho de que la utilización de armas de fuego con el fin deportivo no debía asociarse con la inseguridad que pudiera afectar a un Estado, y que es ese mismo Estado el que autoriza a los legítimos usuarios de armas de fuego a través de la autoridad de aplicación competente. De esta manera, el Tribunal reparó en la licitud del objeto propuesto.

De lo señalado por la Cámara Civil, se advierte que el control de la autoridad administrativa es en esencia un control de legalidad; es decir sobre si el objeto comprende actividades lícitas o ilícitas. Ese control comprende también el análisis sobre si el objeto principal de la entidad es comercial²⁶, en cuyo caso se podía estar ante un uso disfuncional de la estructura asociativa, o si su objeto se corresponde con el bien común, conforme al alcance antes precisado.

Este entendimiento fue ratificado por la Corte Suprema al sostener que "solo la ilicitud de promover la asociación un objeto común que desconozca o violente las exigencias que para la protección a la dignidad de las personas establece el art. 19 de la Constitución Nacional o que, elíptica o derechamente, persiga la destrucción de las cláusulas inmutables del pacto fundacional de la República vigente desde 1853 (arts. 1 y 33 de la Ley Suprema), podría justificar una restricción al derecho de asociación"²⁷. Entendió también el Máximo Tribunal que "el Estado no puede negar arbitrariamente la personería jurídica a una asociación, sino solo en base a pautas objetivas claras y acordes con la Ley Suprema, y es deber de todos los jueces competentes velar por su observancia, pues el arbitrio de la administración no implica arbitrariedad y, por ende, debe ser controlado judicialmente"²⁸.

Sagüés, por su parte, se pronunció en el sentido de que al otorgar la personería jurídica el Estado no necesariamente está adhiriendo o avalando toda postulación de la entidad, sino que "implica un visto bueno para operar con personería jurídica, esto es, para que ella actúe en sociedad ofertando sus propuestas y discutiendo por ellas, en un plano de igualdad con otras asociaciones jurídicas, fundaciones, sociedades, simples asociaciones o personas que pueden pensar distinto; no implica, por ende, una conformidad con las pretensiones concretas que se formulen por la asociación admitida como persona jurídica"²⁹.